I OSK 351/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 411/09 o odrzuceniu skargi "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w W. na pismo Okręgowego Inspektora Pracy we W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie postępowania kontrolnego prowadzonego w firmie postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2009 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu sygn. akt IV SA/Wr 411/09 odrzucił skargę "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w W. na pismo Okręgowego Inspektora Pracy we W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie postępowania kontrolnego prowadzonego w firmie. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu postanowienia, zaskarżonemu stanowisku Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu zarzucono: 1) naruszenie art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw przez prowadzenie kontroli z naruszeniem sześćdziesięciodniowego terminu na jej zakończenie od dnia wejścia w życie powyższych zmian do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej; 2) prowadzenie postępowań kontrolnych w sposób niezgodny z art. 6 oraz art. 7 K.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy przez prowadzenie od 6 maja 2009 r. działań kontrolnych bez podstawy prawnej; 3) naruszenie w trakcie postępowań kontrolnych art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez dokonanie takiej interpretacji prawa materialnego przez organ kontrolnych, która godzi nadmiernie w istotne indywidualne dobro podmiotu kontrolowanego bez istnienia podstawy prawnej, ani istotnej racji, która przemawiałaby za pominięciem interesu prawnego strony kontrolowanej; 4) naruszenie art. 12 K.p.a. w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy przez zbędne przedłużanie czasu trwania kontroli; 5) niedopełnienie przez organ kontrolny obowiązków wynikających z art. 9 i 11 K.p.a. w związku z art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy przez zaniedbanie obowiązku objaśnienia stronie kontrolowanej jej sytuacji prawnej oraz przesłanek, jakimi kierował się organ odmawiając zakończenia czynności kontrolnych w pismach z dnia 13 maja 2009 r., 29 maja 2009 r. oraz 26 czerwca 2009 r. Powołując się na powyższe wniesiono o uznanie za pozbawione podstaw prawnych działania kontrolne prowadzone u strony skarżącej przez Państwową Inspekcję Pracy o numerach [...] oraz [...] po dniu 7 maja 2009 r. W uzasadnieniu podano, że od dnia 8 stycznia 2009 r. trwa w Zakładzie skarżącej w J. – L. kontrola Państwowej Inspekcji Pracy o nr [...]. W dniu 27 lutego 2009 r. Państwowa Inspekcja Pracy rozpoczęła drugie postępowanie kontrolne w kolejnym Zakładzie skarżącej Spółki w W.. W dniu 8 maja 2009 r. Spółka wystąpiła do Państwowej Inspekcji Pracy z wezwaniami do usunięcia naruszeń prawa, do których doszło w trakcie postępowań kontrolnych. Zgodnie z przepisami zakończenie działań kontrolnych prowadzonych przez Państwową Inspekcje Pracy powinno nastąpić z dniem 7 marca 2009 r. kontynuowanie przez PIP działań kontrolnych jest niezgodne z prawem. W odpowiedzi na powyższe pismo Państwowa Inspekcja Pracy w pismach z 13 i 29 maja 2009 r. odmówiła uczynieniu zadość wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa przez zakończenie postępowań kontrolnych. W pismach tych organ kontrolny nie zaprzeczył istnieniu wynikającego z art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. obowiązku zakończenia kontroli, stwierdzając jednocześnie, że Państwowa Inspekcja Pracy nie jest związana powyższym przepisem, gdyż jest on niezgodny z art. 16 Konwencji nr 81 dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu (Dz. U. z 1997 r. Nr 72, poz. 450). W kolejnym piśmie z dnia 26 maja 2009 r. dotyczącym postępowania kontrolnego nr [...] oraz w piśmie z dnia 3 czerwca 2009 r. nr [...] Spółka wskazała na bezprawność powyższego stanowiska Państwowej Inspekcji Pracy. Państwowa Inspekcja Pracy w piśmie z dnia [...] czerwca 2009 r., w którym podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w pismach z 14 maja 2009 r. i 25 maja 2009 r. Powtórzyła w nim, że wobec kolizji norm art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. z art. 16 Konwencji MOP nr 81 dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu, pierwsze z przepisów nie wiążą organu kontrolnego. Strona skarżąca podała, że w tej sytuacji, podtrzymuje swoje dotychczasowe twierdzenia i podnosi zarzut naruszenia przepisów prawa wskazanych na wstępie skargi. Zdaniem strony skarżącej, w piśmie z dnia [...] czerwca 2009 r. zabrakło rzetelnej analizy prawnej stanowiska PIP uzasadnionej orzecznictwem bądź stanowiskiem przedstawicieli doktryny. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ będące przedmiotem zaskarżenia pismo zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] czerwca 2009 r. nie jest rozstrzygnięciem władczym w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego, na które służy skarga w trybie art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako "P.p.s.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 16 grudnia 2009 r. odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej orzekając w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, tj. nie mające charakteru decyzji lub postanowień a dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Aby dany akt lub czynność mogły być przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny co do zgodności z prawem powinny ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. W sprawie niniejszej skarżąca Spółka kwestionuje stanowisko Zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy we W. wyrażone w piśmie z dnia [...] czerwca 2009 r., które ma charakter informacyjny, bowiem sprowadza się do wskazania podstawy prawnej prowadzenia czynności kontrolnych w Spółce oraz wzajemnej relacji norm zawartych w art. 64 ust 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 18, poz. 97) i art. 16 Konwencji nr 81 dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu (Dz. U. z 1997 r. Nr 72, poz. 415), jak również wskazania przyczyn braku wyznaczenia przez inspektora pracy kolejnego terminu realizacji żądania z dnia 9 marca 2009 r. W ocenie Sądu, powyższe pismo nie wywiera skutków prawnych takich jak decyzja czy postanowienie. Stanowisko inspektora pracy zawarte w piśmie dotyczącym czasu trwania kontroli, wykładni przepisów prawa będących podstawą prowadzonych działań kontrolnych oraz wskazania przyczyn braku wyznaczenia przez inspektora pracy kolejnego terminu realizacji żądania, jako nie mające w swej istocie cech aktu władczego i nie będące decyzją administracyjną, nie odpowiada cechom aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Z tego powodu skarga wniesiona w tej sprawie nie mieści się w kategorii spraw, które należą do właściwości sądów administracyjnych. W tej sytuacji skarga podlegała odrzuceniu. Skargę kasacyjną na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (błędnie wskazanego w skardze kasacyjnej jako "w Warszawie") wniosła "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w W.. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Skarżąca kasacyjnie Spółka nie zgodziła się z interpretacją art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Godzi ona, bowiem w konstytucyjną zasadę legalizmu (art. 7 i art. 45 Konstytucji RP) której postanowienia stosuje się bezpośrednio. Narusza także art. 14 ust 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z 1966 r. oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r., ratyfikowanej przez Polskę 15 grudnia 1992 r., zapewniające "prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia (...) sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd.". Zdaniem skarżącej Spółki, stanowisko Państwowej Inspekcji Pracy wyrażone w piśmie z dnia [...] czerwca 2009 r. wiązało się z zaniedbaniem przez organ kontrolny obowiązków wynikających z art. 64 ust 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw przez niezakończenie postępowania kontrolnego w bezwzględnie wyznaczonym w tym przepisie terminie. Zdaniem strony skarżącej, organ kontrolny odmawiając zakończenia kontroli w terminie wynikającym z art. 64 ust 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. odmówił tym samym potwierdzenia istniejącego po jego stronie obowiązku zakończenia postępowania kontrolnego, odmawiając w ten sposób Spółce uprawnienia do zaprzestania realizacji żądań Państwowej Inspekcji Pracy. Z tej też przyczyny stanowisko organu kontrolującego bezprawnie utrzymywało obowiązek skarżącej realizacji żądania z dnia 9 marca 2009 r., którego podstawę prawną organ wywiódł z art. 23 ust. 1 pkt 3 i pkt 8 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. W ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy brak jest środków zaskarżenia, które pozwoliłyby poddać rzeczone działania kontroli organów wyższej instancji, zaś skuteczne domaganie się od kontrolowanej realizacji obowiązków przewidzianych w tymże akcie prawnym możliwe było tylko i wyłącznie w przypadku prowadzenia postępowania kontrolnego zgodnego z przepisami prawa. Stąd też stanowisko organu kontrolnego z [...] czerwca 2009 r. nie stanowiło jedynie interpretacji obowiązujących przepisów, lecz wyznaczało faktyczny zakres obowiązków kontrolowanej Spółki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest stanowisko zawarte w piśmie Zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy we W. z dnia [...] czerwca 2009 r. skierowanym do skarżącej Spółki w związku z czynnościami kontrolnymi prowadzonymi przez inspektorów pracy w "[...]" Spółce z o.o. z siedzibą w W., na podstawie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. W art. 11 powołanej ustawy określone zostały uprawnienia właściwych organów Państwowej Inspekcji Pracy, które najogólniej rzecz ujmując, ustawodawca określił jako nakazanie podjęcia lub zaniechania wskazanych czynności (pkt 1-7) i skierowanie wystąpienia (pkt 8). Zgodnie z art. 33 ust. 1 w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy: 1) wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1-4, 6 i 7 oraz art. 11a; 2) kieruje wystąpienia, o których mowa w art. 11 pkt 8; 3) wnosi powództwa oraz wstępuje do postępowania w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 11; 4) podejmuje inne działania, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów. W świetle przytoczonego ustawowego katalogu form działania inspektora pracy stwierdzić należy, że pismo z dnia [...] czerwca 2009 r. nie stanowi formy działania inspektora pracy przybierającego postać decyzji administracyjnej, czego strona skarżąca nie kwestionuje. Jako podstawę prawną kognicji Sądu Spółka wskazała natomiast art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozważenia zatem wymagało, czy pismo z dnia [...] czerwca 2009 r. stanowi w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków. Z bliższej interpretacji tego przepisu wynika, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu administracji - tu pismem inspektora pracy - a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku), będącego w tym przypadku przedmiotem tego pisma i wynikającego z przepisu prawa. W przedmiotowej sprawie związek taki nie zaistniał. Pismo z dnia [...] czerwca 2009 r. nie rodzi żadnego obowiązku po stronie skarżącej w rozpoznawanej sprawie, ani też nie stwarza dla niej żadnego uprawnienia. Nie ma ono charakteru władczego i skarżąca Spółka nie musi się temu pismu podporządkować. Przedmiotowe pismo w istocie swej stanowi jedynie informację o podstawie prawnej prowadzonych czynności kontrolnych w Spółce, wykładni prawa będących podstawą działań kontrolnych oraz wskazania przyczyn braku wyznaczenia przez inspektora pracy kolejnego terminu realizacji żądania. Wskazana w nim treść nie rodzi dla jego adresata żadnych skutków, bowiem ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy nie przewiduje sankcji administracyjnych za nierespektowanie pisma inspektora pracy przez jego adresata. Nie jest też ono poddane egzekucji, więc nie ma wpływu na sytuację prawną strony. W konsekwencji należy przyjąć, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, iż pismo z dnia [...] czerwca 2009 r. nie jest ani decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a zatem nie podlega kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wobec czego prawidłowo odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.