II OSK 769/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Sędzia NSA del. Elżbieta Makowska Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1824/09 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r. oddalił skargę W. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] września 2008 r., znak: [...], na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku W. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] stycznia 2006 r., znak: [...], którą udzielił E. Oddział w T. , pozwolenia na użytkowanie odcinka linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji K. – P. na odcinku bramka liniowa stacji K. do słupa Nr 22a przebiegającej przez działki o nr ew. [...] położonych przy ul. Ś. w D. , odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia 30 stycznia 2006r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...] 9, na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania W. B. utrzymał w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie dnia [...] września 2008 r., znak: [...] Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. W. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że zakres postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 K.p.a., bowiem organ nadzoru nie orzeka co do istoty postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją, ani też nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących meritum tego postępowania. W rozpatrywanej sprawie organ orzekający nie stwierdził naruszenia kontrolowaną decyzją przepisów prawa w stopniu rażącym i takie stanowisko zasługuje na aprobatę. Zdaniem Sądu, przede wszystkim zauważyć należy, że podczas realizacji przedmiotowej linii dokonano istotnego odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. w dniu [...] maja 2002 r. decyzja w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakładająca obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, utrzymana w mocy decyzją odwoławczą z dnia [...] lipca 2002 r., a następnie osądzona wyrokiem NSA Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 6 marca 2003 r. sygn. SA/Rz 1913/02 oddalającym skargę. Sąd pierwszej instancji wskazał, że podziela stanowisko organu, że badana w trybie nieważnościowym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] stycznia 2006 r. znak: [...] udzielająca pozwolenia na użytkowanie odcinka linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji K.- P. na odcinku bramka liniowa stacja [...] do słupa nr 22, a przebiegająca przez działki o nr ewid. [...] położonych przy ul. [...] w D. została wydana zgodnie z przepisami prawa. Sąd zaznaczył, iż wnioskodawca w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie dostarczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w D. odpowiednie żądane przez organy administracji publicznej dokumenty, tj.: 1) Orzeczenie techniczne o prawidłowości wykonania linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji K. – P. na odcinku bramka liniowa stacji K. - słup nr 22a nr 1/15/02/Tn. 2). Orzeczenie techniczne o prawidłowości wykonania linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji kV relacji K. – P. na odcinku bramka liniowa stacji K. słup nr 1 ( 22a), dotyczące budynku nr [...] ul. [...] w D. 3). Inwentaryzację budowlaną linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji K. – P. na odcinku bramka liniowa stacji K. słup nr 22 a Nr 1/15/02 Tn. 4) Orzeczenie techniczne ( uzupełnione) o prawidłowości wykonania linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji K. –P. na odcinku bramka liniowa stacji K. - słup nr 1 (22a), dotyczące budynków nr [...] i [...] przy ul. [...] w D. Nr 4/15/05/Tn. 5.) Zawiadomienie skierowane do Państwowej Inspekcji Pracy, Państwowej Straży Pożarnej, Państwowego Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego oraz Inspekcji Ochrony Środowiska w przedmiocie zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, do których to zgłoszeń odpowiednie organy nie zgłosiły sprzeciwu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedłożona dokumentacja potwierdziła, że linia energetyczna została zrealizowana zgodnie z przepisami prawa, spełnia określone wymagania oraz może być użytkowana w sposób bezpieczny bez wykonywania dodatkowych robót budowlanych. Skoro organ ustalił, że wszystkie warunki zostały spełnione, istniały podstawy do wydania przez organ decyzji udzielającej pozwolenie na użytkowanie linii energetycznej WN 110 kV relacji K. – P. na odcinku bramka liniowa stacji K. do słupa Nr 1/22, a przebiegającej przez działki o nr ewid. [...] przy ul. [...] w D. Sąd podkreślił ponadto, że pozwolenie na użytkowanie było wymagane jako konsekwencja procedury naprawczej, umożliwiającej legalizację samowoli budowlanej. Organ słusznie w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] stycznia 2006 r. znak: [...] częściowo nieprawidłowo wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu ogłoszonym tekstem jednolitym z dnia 21 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2003r. nr 207, poz.2016). Przepis art. 55 Prawa budowlanego znowelizowany został ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888). Przepis art. 2 tej ustawy nakazuje do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej stosować przepisy w wersji znowelizowanej (art. 55 Prawa Budowlanego był również nowelizowany ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 05, Nr 163, poz. 1364), jednakże art. 7 wspomnianego aktu prawnego stanowi, że do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe). Powołanie wadliwego przepisu prawnego wprawdzie stanowi naruszenie procedury administracyjnej, jednakże nie może stanowić samej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, jeśli rozstrzygnięcie znajduje oparcie w innym przepisie prawnym. Sąd pierwszej instancji uznał, że nieskuteczny jest zarzut podnoszony przez skarżącego w skardze, dotyczący nie uzyskania wcześniej wymaganego art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestia własności nieruchomości ma istotne znaczenie przy decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma natomiast prawnego znaczenia przy dopuszczeniu obiektu do użytkowania, a więc wtedy, gdy już jest wzniesiony i do rozstrzygnięcia pozostaje jedynie kwestia możliwości jego użytkowania. Wykorzystywanie dla celów budowlanych cudzej nieruchomości może rodzić tylko roszczenia właściciela do inwestora o charakterze cywilnoprawnym, które mogą być dochodzone w postępowaniu przed sądami powszechnymi, nie może natomiast negatywnie przesądzać o dopuszczeniu budynku do użytkowania ( wyrok z dnia 20 stycznia 1999 r. NSA ( do 2003.12.31) w Warszawie sygn. akt IV SA90/97). Mając powyższe na uwadze Sąd nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, zwanej dalej p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji o jej oddaleniu. Od powyższego wyroku W. B. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, Sądowi pierwszej instancji zarzucając w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: I. Przepisów prawa materialnego: - art. 55 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, w której Sąd I instancji nieprawidłowo odczytał normę zawartą we wskazanym przepisie, konstruując materialno prawny wzorzec kontroli rozstrzygnięcia organu administracji, poprzez przyjęcie, iż norma ta stanowi samodzielną podstawę postępowania legalizacyjnego zwalniającą z wymogów przewidzianych konsekwencją czego było oddalenie skargi; - art. 48 ust. 1-4 w/w ustawy; - art. 33 ust. 2 pkt 2 poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniu legalizacyjnym. II. Przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie sposób zgodzić się z poglądem Sądu, który cytując tezę zdezaktualizowanego orzeczenia z dnia 20 stycznia 1999 r. NSA w Warszawie sygn. akt IV SA90/97 stwierdził, iż " kwestia własności nieruchomości ma istotne znaczenie przy decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma natomiast znaczenia prawnego przy dopuszczeniu obiektu do użytkowania." Orzeczenie to wydane zostało na gruncie poprzednio obowiązującego systemu prawnego, w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., w którym zawarte były bardzo liberalne normy, dające podstawę do zalegalizowania większości obiektów budowlanych wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z tego względu w obecnie obowiązującym prawie budowlanym (ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.) zdecydowano się na przyjęcie jednoznacznych norm przewidujących nakaz rozbiórki obiektu budowlanego realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jako wyjątek przewidując możliwość przeprowadzenia postępowania sanacyjnego i legalizację samowoli budowlanej, po dopełnieniu wszakże warunków prawidłowo prowadzonego procesu inwestycyjnego, czego Sąd I instancji nie wziął pod uwagę. Wolą racjonalnego ustawodawcy było doprowadzenie do stanu przestrzegania obowiązującego porządku prawnego, a w przypadku jego naruszenia, przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Z tych też przyczyn ustawodawca zawarł w przedmiotowej ustawie przepis art. 48 ust. 2 i 3 nakazujący nierzetelnemu inwestorowi dopełnienie warunków dla uzyskania pozwolenia na budowę przed uzyskaniem legalizacji samowoli. Dyspozycja art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a więc dopuszczenie do użytkowania obiektu budowlanego jest następstwem, a nie istotą postępowania legalizacyjnego. Jest uzupełnieniem postępowania sanacyjnego, a nie jego alternatywą. Stosowanie więc art. 55 ust. 1 pkt 2 z pominięciem wymogów przepisu art. 48 ust. 2 i 3 stanowiło rażące naruszenie prawa, czego nie wziął pod uwagę Sąd oceniając decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Stosownie do treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, inwestor jest zobowiązany do prowadzenia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z ustaleniami i warunkami tego pozwolenia oraz projektem budowlanym. Samowolą budowlaną jest zatem nie tylko prowadzenie budowy bez pozwolenia na budowę, ale również prowadzenie budowy z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że Zakład Energetyczny T. zrealizował swoją inwestycję niezgodnie z udzielonym mu pozwoleniem. Wybudował bowiem części linii energetycznej w innym miejscu niż to wynikało z pozwolenia na budowę, bezprawnie zajmując nieruchomość stanowiącą własność W. B. , oznaczoną jako Dz. Nr [...]. Stwierdzona w toku postępowania administracyjnego zmiana lokalizacji spornego obiektu, w myśl art. 36a ustawy stanowiła istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i wymagała decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, którego Zakład Energetyczny T. z oczywistych przyczyn nie uzyskał. Wydanie bowiem w trybie art. 36a Prawa budowlanego decyzji pozwolenia na budowę, bez uprzedniego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością W. B. na cele budowlane było niemożliwe. Zdaniem skarżącego nie można było oprzeć postępowania legalizacyjnego o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, właśnie z uwagi na treść art. 36a ustawy, według którego odstąpienie takie jest dopuszczalne jedynie po zmianie decyzji pozwolenia na budowę, co w tym przypadku nie miało miejsca. W konsekwencji, w niniejszej sprawie zastosowanie winien znaleźć przepis art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego jako rezultat procedury naprawczej umożliwiającej legalizację samowoli budowlanej lub art. 48 ust. 1 nakazujący rozbiórkę obiektu. Niezastosowanie żadnego z tych przepisów doprowadziło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2, a tym samym winno skutkować stwierdzeniem nieważności, czego Sąd nie wziął pod uwagę. Zdaniem skarżącego dyspozycja art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie do samowoli budowlanej dopiero w toku postępowania sanacyjnego, po spełnieniu warunków legalizacji. Obowiązek posiadania pozwolenia na użytkowanie nie zwalnia od obowiązku posiadania pozwolenia na budowę. Istotą przepisu art. 55 jest zapewnienie i kontrola bezpieczeństwa użytkowania budowli jednak dopiero po wcześniejszym dopełnieniu podstawowych obowiązków inwestora. W żadnym wypadku przepis ten nie może stanowić alternatywy dla postępowania legalizacyjnego przewidzianego w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy. Zadaniem postępowania legalizacyjnego jest nie tylko umożliwienie inwestorowi użytkowania obiektu, lecz także dopełnienie obowiązków wymaganych w prawidłowo realizowanym procesie inwestycyjnym. W żadnym wypadku nie można się godzić na sytuację, w której wymagania odnośnie legalizacji samowoli budowlanej będą daleko mniejsze od wymagań stawianych uczestnikom prawidłowego procesu budowlanego. Na takie postępowanie nie pozwala ustawodawca warunkując legalizację samowoli budowlanej i dozwalając na jej użytkowanie dopiero po spełnieniu wszystkich wymaganych przepisami ustawy warunków, w tym złożenia przewidzianego w art. 33 ust 2 pkt 2 oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inne rozumienie ustawy nie tylko stanowiłyby nadużycie prawa, ale poddawałoby w wątpliwość sens istnienia regulacji prawa budowlanego w zakresie prawidłowo prowadzonego procesu inwestycyjnego skoro realizacja samowoli budowlanej stawiałaby daleko mniejsze wymogi i pozwalała bezkarnie naruszać prawa osób trzecich, które Prawo budowlane ma również zabezpieczać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, które wyznaczyły granice rozpoznania. Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na wspólnej tezie, mianowicie w ocenie autora skargi kasacyjnej postępowanie legalizacyjne zostało niezasadnie oparte na regulacji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Niniejsze stanowisko nie jest zasadne. Autor skargi kasacyjnej nie uwzględnił w szczególności dwóch kwestii. Po pierwsze należy zauważyć, że, jak wynika z niekwestionowanych w tym zakresie ustaleń, sporna linia elektroenergetyczna została zrealizowana przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. przed dniem 1 stycznia 1995r. Wobec tego zgodnie z art. 103 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Po wtóre, na co zwrócił już uwagę Sąd pierwszej instancji, wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzja, nakładająca na inwestora określone obowiązki, została poddana kontroli sądowej i Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wyrokiem z dnia 6 marca 2003 r. w sprawie sygn. akt SA/Rz 1913/02 oddalił skargę wniesioną na niniejszą decyzją przez W. B. Wobec tego kwestia zastosowania trybu naprawczego przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego została prawomocnie rozstrzygnięta wskazanym wyrokiem. Stosownie do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W odniesieniu do sądów określona w powołanym przepisie moc wiążąca orzeczenia oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Wobec tego w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63). Zatem z uwagi za obie wskazane kwestie w rozpoznawanej sprawie nie było możliwym rozważanie zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego oraz kwestionowanie zastosowania trybu z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji powyższych rozważań za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 48 ust. 1-4 Prawa budowlanego. Przedstawione wyżej względy przemawiają również za bezzasadnością zarzutu błędnej wykładni art. 55 ust. 1 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Zarzut naruszenia wskazanych przepisów ( pomijając już fakt, że wskazany winien zostać art. 55 pkt 2 pr. bud.) dodatkowo dotyczy kwestii tytułu prawnego do gruntu. Odnosząc się do tego zagadnienia należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte w tej materii przez Sąd pierwszej instancji, które znajduje dodatkowo wsparcie w doktrynie. Mianowicie zgodnie ze stanowiskiem doktryny dla pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie ma znaczenia tytuł prawny do gruntu. Kwestia własności nieruchomości ma istotne znaczenie przy decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma natomiast prawnego znaczenia przy dopuszczeniu obiektu do użytkowania, a więc wtedy, gdy obiekt już jest wzniesiony i do rozstrzygnięcia pozostaje jedynie kwestia możliwości jego użytkowania. Wykorzystanie do celów budowlanych cudzej nieruchomości może rodzić tylko roszczenia właściciela do inwestora o charakterze cywilnoprawnym, które mogą być dochodzone w postępowaniu przed sądami powszechnymi, nie może natomiast negatywnie przesądzać o dopuszczeniu obiektu budowlanego do użytkowania (zob. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2009, s. 571). W konsekwencji suma powyższych argumentów prowadzi do wniosku, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.