IV SA/Wa 1620/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zwany dalej "Dyrektorem", utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2009 r. Nr: [...], odmawiające uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w bezpośrednim sąsiedztwie wsi D. w obrębach geodezyjnych D. i L., Gm. D., zwanego dalej "projektem planu". W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2009 r. Dyrektor wskazał w szczególności, co następuje. Wnioskiem z dnia 22 czerwca 2009 r. Wójt Gminy D., zwany dalej "Wójtem", wystąpił o uzgodnienie projektu planu. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Dyrektor odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu planu. Pismem z dnia 14 lipca 2009 r. Wójt wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpatrzywszy sprawę ponownie Dyrektor utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2009 r., podtrzymując sformułowane tam oceny. Organ wskazał, że odmowa uzgodnienia projektu planu nastąpiła z uwagi na: 1) kolizję jego ustaleń z wybranym przez Komisję Oceny Przedsięwzięć Inwestycyjnych GDDKiA w W. w dniu [...] czerwca 2007 r. wariantem VI trasy północno - wschodniej obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] i toczące się w Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację obwodnicy [...] (ustalenie wariantu przebiegu trasy) - Dyrektor zaznaczył, że po wydaniu przez niego postanowienia z dnia [...] lipca 2009 r., tj. w dniu [...] lipca 2009 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. wydał decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia budowy północno-wschodniej obwodnicy [...] w ciągu dk nr [...], według wariantu VI (fioletowego). W korytarzu północno-wschodniej obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] według wariantu VI zlokalizowane zostały w przedłożonym projekcie planu tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usługowej, tereny dróg wewnętrznych (oznaczone m.in. symbolem 5U, 1UM, 7MN, 8MN, 6MN, 5MN, 4MN, 1KDL, 1KDW, 2KDW, 3KDW)); 2) niespełnienie warunków wymaganych w §9 ust.1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43 poz. 430 z późn. zm.), który mówi, że "3) - droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas, a odstępy między skrzyżowaniami (węzłami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 2000 m oraz nie mniejsze niż 1000 m na terenie zabudowy: dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 1000 m, a na terenie zabudowy – nie mniejsze niż 600 m, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe lub ukształtowanie istniejącej sieci drogowej takie odstępy uzasadniają (...)". Planowane skrzyżowanie drogi 1 KDL komunikujące tereny objęte planem w km około [...] nr [...] zlokalizowane jest pomiędzy istniejącymi skrzyżowaniami z drogą gminną - w km [...] i ul. [...] - w km [...]. Obsługa komunikacyjna tych terenów zapewniona jest poprzez istniejącą drogę powiatową Nr [...] D. – R. włączoną do dk nr [...] w km [...]. Docelowo skomunikowanie terenu objętego planem z planowaną północno-wschodnią obwodnicą [...] i nowym przebiegiem dk nr [...] zostanie określone w ramach przygotowywanych opracowań: "Koncepcja programowa budowy obwodnicy [...] w ciągu dróg krajowych nr [...] i [...] – etap studium Techniczno-Ekonomiczno-Środowiskowe" i "Studium Techniczno- Ekonomiczno-Środowiskowe (Etap I i II) przebudowy odcinka drogi krajowej nr [...], od km [...] - koniec obwodnicy [...] do km około [...] - skrzyżowanie ulic [...] i [...] w O."; 3) naruszenie zapisów §11 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Lokalizacja nowej zabudowy mieszkaniowej możliwa w odległości nie mniejszej niż 150 m, licząc od linii rozgraniczającej planowaną obwodnicę zgodnie z opracowanym w roku 2007 "Raportem o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko" dla zadania pod nazwą "Budowa północno-wschodniej obwodnicy [...] w ciągu dk nr [...]". Natomiast odległość dla zabudowy 1MN i 2MN zostanie określona w "Raporcie o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko" opracowanym w ramach STEŚ dla odcinka S.-O.; 4) brak wykonanej "Prognozy oddziaływania na środowisko" dla przedmiotowego planu - do wniosku Wójta z dnia 22 czerwca 2009 r. o dokonanie uzgodnienia nie dołączono "Prognozy oddziaływania na środowisko projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w bezpośrednim sąsiedztwie wsi D., w obrębach geodezyjnych D. i L.". Prognoza dołączona do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odnosi się wyłącznie do obecnej sytuacji, nie uwzględnia oddziaływania planowanej drogi nr [...]. W "Prognozie..." przytoczone są nieaktualne akty prawne i wykorzystano wyniki badań hałasu drogowego z roku 2001, które nie mogą być podstawą przy opracowaniu planu zagospodarowania przestrzennego z roku 2009. W skardze z dnia 8 września 2009 r. skarżąca Gmina D. zarzuciła postanowieniu GDDKiA z dnia [...] sierpnia 2009 r.: 1) naruszenie art.124§1 k.p.a. poprzez nie wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia; naruszenie art.107§3 w zw. z art. 126 k.p.a., polegające na wskazaniu faktów i dowodów w oparciu, o które wydano przedmiotowe postanowienia, które nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia; naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na żądaniu wprowadzenia do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestycji drogowej niezgodnej z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D.; naruszenie art.23 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na zaniechaniu współpracy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w bezpośrednim sąsiedztwie wsi D. w obrębach geodezyjnych D. i L. polegające na niezłożeniu wniosku do planu i niedotrzymanie terminu dotyczącego udostępnienia informacji niezbędnych do prac planistycznych; naruszenie art.24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na określeniu warunków na jakich uzgodnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić bez podania podstawy prawnej uzasadniającej ich nałożenie. Skarżąca Gmina podniosła, że GDDKiA nie posiada ostatecznej decyzji dla żadnego z opracowanych wariantów przebiegu obwodnicy [...]. Wydana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację budowy północno- wschodniej obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] nie jest decyzją ostateczną. Skarżąca powołała również postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., sygn. akt [...], uzgadniające projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w bezpośrednim sąsiedztwie wsi D. w obrębach geodezyjnych D. i L. w zakresie zadań rządowych, stwierdzające, że na terenie objętym sporządzanym planem miejscowym realizowane będą programy, o których mowa w art. 48 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej Gminy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza zapisów § 11 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, gdyż jest zgodny z wymaganiami zawartymi w tych przepisach. Gmina podniosła również, iż "Prognoza oddziaływania na środowisko" dla przedmiotowego planu została wykonana. Zdaniem skarżącej Gminy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 23 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającego na konieczności współpracy przy sporządzaniu projektu planu miejscowego poprzez składanie wniosków i udostępnianie informacji w ramach swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] września 2009 r. organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ podniósł, iż wskazał w zaskarżonym postanowieniu podstawę prawną m.in. art. 35 ust. 2 ustawy ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), w oparciu o który nastąpiło wytyczenie trasy obwodnicy. Zgodnie z tym przepisem "w planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem.". W ocenie organu niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., gdyż w uzasadnieniu postanowienia organ uzgadniający szczegółowo określił stan faktyczny, który został ustalony na podstawie przedłożonego przez Gminy D. projektu planu zagospodarowania przestrzennego oraz będących w posiadaniu organów dokumentów - m.in. "Koncepcji programowej budowy obwodnicy [...] w ciągu dróg krajowych nr [...] - etap studium Techniczno - Ekonomiczno - Środowiskowe" oraz decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] lipca 2009 r., znak [...]. Organ nie zgadza się również z zarzutem naruszenia przez organ uzgadniający art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 9 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium. Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Wprawdzie ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, niemniej studium nie jest aktem prawa miejscowego. Studium jest zatem wiążącą wytyczną dla organów planistycznych. Nie wynika stąd jednakże, iż wiąże ono również organy orzekające w przedmiocie uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Studium nie determinuje zatem, w ocenie organu, możliwości zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający, który je przedstawia zgodnie ze swoimi programami inwestycyjnymi. Organ nie podziela również zarzutu naruszenia art. 23 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż, jego zdaniem, sformułowanie obowiązków, zawarte w tym przepisie, pełni jedynie funkcję informacyjną. Nie podziela organ również zarzutu naruszenia art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż organ określił w zaskarżonym postanowieniu warunki, na jakich uzgodnienie ma nastąpić, jak również wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych i Autostrad z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie nie uchybia przepisom prawa w sposób, który dawałby podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie utrzymane nim w mocy wydano na podstawie art.17 pkt 7 lit.d w związku z art.24 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 z 2003 r., poz.717 z późn.zm.). Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno: (...) uzgadnia projekt planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Z art.24 ust.1 ustawy wynika natomiast, że uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art.106 k.p.a. Na podstawie zawartego w cytowanych regulacjach umocowania oraz we wskazanym tam trybie Dyrektor orzekł w przedmiocie uzgodnienia przedłożonego mu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w bezpośrednim sąsiedztwie wsi D. w obrębach geodezyjnych D. i L., gmina D. Dyrektor sformułował negatywne stanowisko odnośnie projektu planu, w rezultacie czego orzekł o jego nieuzgodnieniu. Negatywna ocena projektu planu była wynikiem szeregu zastrzeżeń co zgodności przewidzianych w projekcie rozwiązań z przepisami prawa materialnego rangi zarówno ustawowej, jak i podustawowej. Jako zasadniczą przesłankę odmowy uzgodnienia projektu planu Dyrektor uznał naruszenie przez projekt art.35 ust.2 ustawy o drogach publicznych, stanowiącego, że w planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. W ocenie organu w projekcie planu bezpodstawnie nie uwzględniono stosownej rezerwy północno - wschodnią obwodnicę [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] według wariantu VI wybranego w dniu [...] czerwca 2007 r. przez Komisję Oceny Przedsięwzięć Inwestycyjnych Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. Dyrektor nadmienił, że decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację tego przedsięwzięcia. W ocenie Sądu rozumowanie organu jest w tym zakresie nietrafne. Poddając analizie brzmienie przywołanego przez Dyrektora art.35 ust.2 ustawy o drogach publicznych należy stwierdzić, że nie zawiera on ścisłych i precyzyjnych wytycznych odnośnie tego, w jakich sytuacjach gmina sporządzająca projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zobowiązana jest stworzyć rezerwę na drogi publiczne, w odniesieniu do których nie jest inwestorem. W szczególności przepis ten nie wskazuje stadium zaawansowania procedur administracyjnych, dotyczących planowanej inwestycji drogowej, którego osiągnięcie taki obowiązek na gminę by nakładało. W ocenie Sądu stadium, na które w niniejszej sprawie powołał się Dyrektor, tj. ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, nie jest stadium do tego wystarczającym. Postępowanie w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji drogowej (postępowanie "środowiskowe") uznać należy za wczesny, przygotowawczy etap w szeroko pojętym procesie inwestycyjnym, ograniczony tylko do kwestii ochrony środowiska. Poprzedza on procedurę o charakterze zasadniczym, tj. procedurę w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji. Dopiero ostateczne zakończenie postępowania lokalizacyjnego stwarza stan pewności co do tego, w jakich granicach terytorialnych planowana inwestycja zostanie usytuowana. Na marginesie należałoby zauważyć, że nie można wykluczyć również możliwości niekontynuowania postępowania inwestycyjnego (tj. niewszczęcia postępowania lokalizacyjnego) po zakończeniu postępowaniu "środowiskowego" w związku z odstąpieniem przez inwestora od inwestycji. Z tychże względów wywodzenie, że uzyskanie decyzji "środowiskowej" mogłoby stanowić podstawę do tworzenia rezerwy, o której mowa w art.35 ust.2 ustawy o drogach publicznych nie znajduje W ocenie Sądu uzasadnienia. W tym zakresie należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie narusza przepis prawa materialnego, tj. art.35 ust.2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie. Powyższe uchybienie nie ma jednakże wpływu na wynik sprawy, albowiem pozostałe zarzuty, które zostały podniesione przeciwko planowi nie budzą zastrzeżeń. W obu postanowieniach Dyrektora szczegółowo wyjaśniono przesłanki, w oparciu, o które organ stwierdził niezgodność postanowień projektu planu z §9 ust.1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez ustalenie nienormatywnych odległości pomiędzy skrzyżowaniami oraz §11 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie lokalizowania w strefie przekroczonych norm hałasu nowej zabudowy mieszkaniowej, jak też uchybienie obowiązkowi uwzględnienia w prognozie oddziaływania na środowisko aktualnych danych. Oceny te, oparte o wyczerpującą analizę faktyczną i prawną, uznać należy za prawidłowe, a ich kwestionowanie przez skarżącą Gminę za mające charakter jedynie polemiczny. W konkluzji należy stwierdzić, że w toku postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem wykazane zostały przesłanki do odmowy pozytywnego uzgodnienia projektu planu. Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw, w konsekwencji czego podlega oddaleniu. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.