II OW 66/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Lubuskiego w Z. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa Lubuskiego, a Wojewodą Lubuskim w przedmiocie egzekucji administracyjnej obowiązku usunięcia odpadów zgromadzonych przez P..– E. – T. z siedzibą w Z. na terenie działek przy ul. [...]. i ul. [...]. w N. postanawia: oddalić wniosek Marszałek Województwa Lubuskiego wnioskiem z dnia [...] września 2009r. na podstawie art. 22 § 2 i 3 k.p.a., zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy tym organem a Wojewodą Lubuskim w przedmiocie egzekucji administracyjnej obowiązku usunięcia odpadów zgromadzonych przez P.- E. – T. z siedzibą w [...] na terenie działek przy ul. [...] i [...]w [...]. W uzasadnieniu tego wniosku wskazał , iż decyzją z dnia [...] lutego 2005r., znak: [...] Wojewoda Lubuski cofnął P.- E. – T. z siedzibą w [...] przy ul. P.- E. – T. z siedzibą w [...] 19 udzielone jego decyzją zezwolenie z dnia P.- E. – T. z siedzibą w [...]września 2001r., P.- E. – T. z siedzibą w [...] na usuwanie odpadów niebezpiecznych w tym na ich transport, wykorzystanie lub unieszkodliwianie wraz z decyzjami: z dnia [...] lutego 2002r., znak: [...] , z dnia [...] marca 2002r., znak: [...], z dnia [...] stycznia 2003r., znak: [...], z dnia [...] lutego 2003r., znak: [...], które stanowiły kolejne zmiany dokonywane w trybie art. 155 k.p.a., do udzielonego powyżej zezwolenia. Zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.) podmiot pomimo wstrzymania prowadzonej działalności zobowiązany był do usunięcia jej skutków na własny koszt. ., P.- E. – T. z siedzibą w [...] obowiązku tego nie dopełnił, a wdrożone przez Wojewodę Lubuskiego postępowanie egzekucyjne nie było prowadzone skutecznie. Wojewoda cofając decyzje, o których mowa nie nałożył na przedsiębiorcę w decyzji cofającej zezwolenie obowiązku usunięcia odpadów. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008r., znak: [...] Wojewoda Lubuski przekazał Marszałkowi Województwa Lubuskiego sprawę egzekucji obowiązku usunięcia odpadów zgromadzonych przez P.- E. – T. z siedzibą w [...] na terenie działek przy ul. [...] i [...] w [...] w związku z prowadzoną działalnością. Jako podstawę prawną postanowienia wskazano art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 5 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) oraz art. 378 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.). Zgodnie z treścią przywołanego art. 65 § 1 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Artykuł 65 § 1 k.p.a. dotyczy jednak tylko ustalenia braku właściwości w fazie wszczęcia postępowania. Przed wszczęciem postępowania z urzędu organ bada swoją właściwość, nie podejmując czynności w razie wyniku negatywnego. Wskazany w postanowieniu Wojewody Lubuskiego jako uzasadnienie właściwości art. 5 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczy wyłącznie obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego. Tymczasem zdaniem Marszałka Województwa Lubuskiego w przedmiotowej sprawie jako podstawę do ustalenia właściwości rzeczowej należy wskazać przepis art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, który dotyczy obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. Zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy o odpadach w przypadku gdy odpady znajdują się na nieruchomości po wstrzymaniu działalności przez posiadacza odpadów, jako konsekwencji cofnięcia mu zezwolenia, to właśnie ten posiadacz odpadów powinien je usunąć. Brak zatem tutaj przesłanek do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 34 ustawy o odpadach, zaś obowiązek wynikający z art. 30 ust. 5 cytowane ustawy o odpadach może być, stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, egzekwowany w trybie egzekucji administracyjnej. Stosownie do treści art. 5 § 1 ust. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym uprawnionym do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w takiej sytuacji jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Powyższe oznacza, że istnieją uzasadnione podstawy, iż organem właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest starosta jako organ który wydał decyzję pozwalającą P. –E. – T. na użytkowanie stanowiska do unieszkodliwiania i przekształcania odpadów, jak również jako organ który wydaje decyzję w trybie art. 34 ustawy o odpadach. Zdaniem wnoszącego o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego także podany w uzasadnieniu postanowienia oraz podstawie prawnej art. 378 ust. 2a ustawy - Prawo ochrony środowiska, nie uzasadnia wprost właściwości marszałka w w/w sprawie usunięcia odpadów przez ich posiadacza, który to obowiązek wynika z przepisów prawa. Uznając, że Marszałek Województwa Lubuskiego nie jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji administracyjnej usunięcia odpadów zgromadzonych przez P. –E. – T. na terenie działek przy ul. [...] i [...] na podstawie art. 22 § 2 k.p.a. wniesiono o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Wojewoda Lubuski w piśmie z dnia [...] października 2009r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia [...] listopada 2008r. w sprawie [...], iż nie jest właściwy w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Stosownie do treści art. 166 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. – spory kompetencyjne miedzy organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne. Zgodnie zaś z postanowieniami art. 4 i 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) , Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej i stosuje w tych sprawach odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, rozstrzygając spór na wniosek w drodze postanowienia poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając sprawy, o których mowa w art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie może wyręczać organów administracji publicznej. O sporze w rozumieniu w/w przepisów, można mówić dopiero wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie. Brak takich ustaleń, powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu. Generalnie zaś przez spór należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy ( spór negatywny ) przy czym żaden z organów pozostających w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. Natomiast przy uwzględnieniu powyższego zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie doszło do powstania negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa Lubuskiego a Wojewodą Lubuskim na tle wykonania obowiązku powstałego już po wydaniu decyzji o cofnięciu P. – E. – T. z siedziba w [...] zezwolenia na usuwanie odpadów niebezpiecznych w tym ich transport, wykorzystywanie lub unieszkodliwianie. Spór dotyczy ustalenia organu właściwego w sprawie egzekucji administracyjnej obowiązku usunięcia odpadów zgromadzonych przez P. – E. –T. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż decyzją z dnia [...] lutego 2005r. Wojewoda Lubuski cofnął P. – E.– T. udzielone decyzją z dnia [...] września 2001r. ( wielokrotnie zmienianą w trybie art. 155 k.p.a.) zezwolenie na usuwanie odpad niebezpiecznych w tym na ich transport, wykorzystywanie lub unieszkodliwianie. W sytuacji gdy odpady niebezpieczne znajdują się na nieruchomości po wstrzymaniu działalności przez posiadacza odpadów jako konsekwencji cofnięcia mu zezwolenia ( a nie został nakazany w decyzji obowiązek usunięcia skutków działalności w tym odpadów niebezpiecznych) to właśnie ten posiadacz stosownie do treści art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach ( tj. Dz. U. Nr 39 z 2007r. , poz. 251 ze zm.) -zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą o odpadach - jest obowiązany do usunięcia jej skutków na własny koszt. W takiej sytuacji brak jest podstaw do wydania decyzji w trybie art. 34 ustawy o odpadach tj. nakazania posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc niebezpiecznych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Wówczas po cofnięciu przedmiotowego zezwolenia i pozostawieniu odpadów niebezpiecznych tak jak to ma miejsce w okolicznościach tej sprawy, obowiązek usunięcia pozostawionych odpadów wynika już z mocy samego prawa i podlega wykonaniu na skutek egzekucji administracyjnej na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. Nr 229 z 2005r. poz. 1954 ze zm.). Podmioty uprawnione do egzekucji wskazane zostały w art. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odniesieniu do obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa tak jak w tej sprawie z art. 30 ust. 5 ustawy o odpadach, stosownie do treści art. 5 § 1 pkt. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organem tym jest organ bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołany do czuwania na wykonaniem obowiązku (.....). Niewątpliwie organem pierwszej instancji bezpośrednio zainteresowanym w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku usunięcia odpadów niebezpiecznych jak i powołanym do czuwania nad wykonaniem obowiązku jest organ administracji właściwy w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w przedmiocie unieszkodliwiania odpadów, którym niewątpliwie jest starosta (a także prezydent miasta na prawach powiatu - art. 30 ust.7 w związku z art. 3 ust.2 pkt. 18 ustawy o odpadach ). To zaś prowadzi do wniosku, że organem właściwym do prowadzenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa jest właściwy starosta (prezydent miasta na prawach powiatu). W opisanym stanie prawnym nie można zatem uznać, iż Wojewoda Lubuski , jest właściwy w tej sprawie skoro, ten organ administracji rządowej utracił kompetencje do wydawania decyzji w zakresie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w przedmiocie unieszkodliwiania odpadów z dniem 1 stycznia 2008r. na podstawie art. 20 i 48 pkt. 2ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej ( Dz. U. Nr 175, poz. 1462 ze zm.). Również Marszałek Województwa Lubuskiego nie jest właściwy w tej sprawie gdyż nie można uznać w okolicznościach zaistniałego sporu, że w tym postępowaniu ma zastosowanie art. 378 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska ( tj. Dz. U. z 2008r. Nr 25 , poz. 150 ze zm.), który obligujący ten organ do podejmowania właściwych działań. Jak ustalono w tej sprawie postępowanie dotyczy usunięcia pozostawionych odpadów niebezpiecznych po wydaniu ostatecznej decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie usuwania, wykorzystywania lub unieszkodliwiania odpadów. Natomiast powołany wyżej przepis art. 378 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska w pkt. 1 odnosi się do przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast wskazywana instalacja to stacjonarne urządzenie techniczne, bądź zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, bądź budowla nie będąca urządzeniem technicznym ani ich zespołem, których eksploatacja może spowodować emisję ( art. 3 pkt.6 ustawy Prawo ochrony środowiska). Z kolei w pkt. 2 tego przepis art. 378 ust.2a wskazanej ustawy właściwość Marszałka Województwa ustanowiono dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast niniejsza sprawa nie dotyczy wydania decyzji w zakresie przedsięwzięć i zdarzeń na terenach gdzie jest eksploatowana instalacja jak też realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż odnosi się do wykonania obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa . Dlatego też mając powyższe rozważania na uwadze w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z dwóch organów administracji publicznej pozostających w sporze kompetencyjnym nie jest właściwy do prowadzenia wskazywanego we wniosku postępowania egzekucyjnego. Skoro tak to zgłoszony w tej sprawie wniosek o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego należało oddalić na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) . Z tych powodów orzeczono jak sentencji postanowienia.