II SA/Wa 1300/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, WSA Sławomir Fularski (spr)., Protokolant Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M.L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę Komendant Szkoły Policji w S. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., działając na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U 98, poz. 1071 ze zm. ), art. 95 ust. 2 pkt.1 i ust.3 pkt. 4, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 43, poz. 277 ze zm., dalej jako ustawa o Policji) w związku z § 14 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów ( Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 884, dalej jako rozporządzenie MSWiA ) oraz art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin ( Dz. U. z 2004 Nr 8, poz. 67 ze zm., dalej jako ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji ) orzekł o opróżnieniu zlokalizowanego w S. przy ul. [...] lokalu mieszkalnego zajmowanego przez M.L. wraz z wszystkimi osobami tam zamieszkującymi. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że M.L. jest wdową po emerycie resortu spraw wewnętrznych i administracji B.L., zmarłym w dniu [...] kwietnia 2007 r. B.L. na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. wydanej przez ówczesnego Komendanta Szkoły otrzymał lokal mieszkalny zlokalizowany w S. przy ul. [...]. Obecnie przedmiotowy lokal zajmuje jego żona M.L., zameldowana w nim jest również jej córka K.L. Pismem z dnia 30 września 2008 r. Komendant Szkoły Policji w S., został zawiadomiony o wynajmowaniu przedmiotowego mieszkania. W związku z powyższym wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie o opróżnienie przez nią zajmowanego lokalu. Organ stwierdził, że M.L. jest uprawniona do zajmowania lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji na podstawie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Do mieszkań tych należy stosować przepisy dotyczące lokali mieszkalnych przeznaczonych dla policjantów. Zgodnie zaś z art. 95 ust. 2 pkt. 1 ustawy o Policji, decyzje o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się, jeżeli policjant ( emeryt/rencista Policji ) podnajmuje albo oddaje do bezpłatnego używania przydzielony lokal lub jego część. Jak zaś wynika z notatki urzędowej z dnia [...] października 2008 r. sporządzonej przez dzielnicowego Komisariatu Policji nr [...] w S., dokonanej w związku z kontrolą lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w S., pod wskazanym adresem od lutego 2008 r. zamieszkują P. i M.S. W związku z powyższym, Komendant Szkoły Policji w S. jako dysponent w/w lokalu podjął działania do jakich zobowiązuje go art. 95 ust. 2 pkt. 1 ustawy o Policji. Od powyższej decyzji odwołanie do Komendanta Głównego Policji złożyła M.L., podnosząc, że wynajmując przedmiotowy lokal nie kierowała się chęcią zysku, nie była również świadoma konsekwencji z tego wynikających. Podniosła, że przejmując mieszkanie po śmierci męża, powinna zostać poinformowana o przepisach dotyczących korzystania z lokali. Wskazała, że trudna sytuacja finansowa związana z zaciągniętymi kredytami, rosnące koszty utrzymania matki w domu opieki społecznej, śmierć męża oraz podjęcie pracy w K. ( gdzie wynajęła stancję ) spowodowały, że podjęła decyzję o tymczasowym wynajęciu części przedmiotowego mieszkania od lutego 2008 r. Dodała, że od połowy sierpnia 2008 r. nie przebywa w miejscu stałego zameldowania z powodu sytuacji życiowej w jakiej znalazła się jej młodsza córka – I.L. Podniosła, że w związku z tą sytuacją, mieszkała wraz z córką w wynajętym mieszkaniu w Z., a następnie z uwagi na przeniesienie służbowe córki - w P. Nadmieniła, że do mieszkania w P. przewiozła również część wyposażenia swojego lokalu w S. Obecnie przebywa w mieszkaniu emeryta policyjnego, który wymaga opieki, w S. przy ul. [...]. W związku z otrzymaną od córki informacją o chorobie wnuka, nie wie gdzie będzie przebywać jutro, na pewno jednak nie pod adresem swojego stałego zameldowania. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. ) oraz art. 95 ust. 2 pkt. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniósł, że lokale służbowe, określone w art. 90 ustawy o Policji, zgodnie z przeznaczeniem powinny być przeznaczone na zabezpieczenie odpowiednich warunków mieszkaniowych dla funkcjonariuszy oraz osób uprawnionych do policyjnych świadczeń emerytalno – rentowych. W tej sytuacji jakiekolwiek odstępstwo od tego celu, niezależnie czy osoba dysponująca lokalem służbowym ma tego świadomość, powoduje konieczność zwrotu mieszkania organom Policji, celem jego dalszego zadysponowania na potrzeby osób uprawnionych. W niniejszej sprawie niewątpliwe jest zaś, że mieszkanie służbowe nr [...] przy ul. [...] w S. zostało oddane przez odwołującą się do korzystania przez inne osoby, co potwierdza notatka urzędowa z dnia [...] października 2008 r. W tej sytuacji stwierdzić należy, że ustawa o Policji nakłada na właściwe miejscowo organy mieszkaniowe policji obowiązek wydania decyzji o opróżnieniu takiego lokalu, nie przewidując jednocześnie spełnienia dodatkowych przesłanek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M.L. wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, ewentualnie ich uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 95 ust. 2 pkt. 1 ustawy o Policji przez jego niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do uznania, że ma on zastosowanie również do skarżącej, gdy przeprowadzenie prawidłowej wykładni powyższego przepisu winno prowadzić do odmiennych wniosków oraz naruszenie zasad współżycia społecznego przez nakazanie opróżnienia wynajmowanego lokalu bez wcześniejszego wezwania skarżącej do zaprzestania nieprawidłowego w ocenie właściciela nieruchomości korzystania z niej i nie wzięcie pod uwagę sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej. W uzasadnieniu podniosła, że w odwołaniu szczegółowo przedstawiła co skłoniło ją do podnajęcia spornego lokalu, nadto wskazała, że nie wiedziała, iż taka czynność jest zabroniona. Nie wynikało to bowiem z aneksu z dnia [...] maja 2007 r. na podstawie którego stała się najemcą lokalu mieszkalnego wcześniej przysługującego jej zmarłemu mężowi, nikt też jej o takim zakazie nie informował. Jej zdaniem, do przedmiotowej umowy najmu należy stosować przepisy powszechnie obowiązujące. Tym samym, niezasadne i bezprawne jest zastosowanie w niniejszej sprawie art. 95 ust. 2 pkt. 1 ustawy o Policji. Skarżąca nie jest policjantem, a powyższy przepis wprost odnosi się do takiej osoby. Gdyby zaś ustawodawca chciał, aby wskazany przepis odnosił się również do osób nie będących policjantami, to wprost zamiast słowa "policjant" użyłby słowa "najemca". Nadto, w dacie zawierania pierwotnej umowy najmu, wskazany przepis nie istniał, nie powinien on mieć więc zastosowania do stosunków prawnych powstałych przed jego wprowadzeniem. Naruszenie zasad współżycia społecznego zdaniem skarżącej polega zaś na tym, że organ I instancji nakazał opróżnienie lokalu bez wcześniejszego jej ostrzeżenia, nadto po stwierdzeniu rzekomych nieprawidłowości mógł na nie zwrócić jej uwagę. Dodatkowo pominięta została krytycznie trudna i skomplikowana sytuacja majątkowa i rodzinna skarżącej. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Ponadto podniósł, iż podnoszona przez skarżącą nieznajomość prawa nie może powodować dla niej pozytywnych skutków prawnych. Posiadając tytuł prawny do mieszkania, którego zajmowanie obwarowane jest szeregiem ograniczeń wynikających już z samego jego charakteru ( mąż skarżącej otrzymał je jako lokal służbowy, wyłącznie z tytułu pełnionej służby ), skarżąca powinna zdawać sobie sprawę z odrębności reżimu prawnego go obciążającego, jak też się z nim zaznajomić. Za niezasadny organ uznał też zarzut skarżącej, zgodnie z którym jako najemca lokalu służbowego, nie będąc funkcjonariuszem, winna podlegać przepisom powszechnie obowiązującym. Organ zauważył bowiem, że zarówno ustawa o Policji, jak też akty wykonawcze wskazują uprawnienia najemcy, nakazują jedynie w kwestiach nieuregulowanych stosować reguły wskazane w przepisach ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ( Dz. U. Nr 71, poz. 733, dalej jako ustawa o ochronie praw lokatorów ). Przepisy resortowe mają więc pierwszeństwo w stosowaniu przed regulacjami powszechnie obowiązującymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a). Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego w sposób który miał wpływ na wynik sprawy, ani też takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bezsporne w niniejszej sprawie pozostaje, że przedmiotowy lokal mieszkalny nr [...], przy ul. [...] w S. został przyznany na podstawie decyzji administracyjnej z dnia [...] grudnia 1981 r., obecnie już nieżyjącemu małżonkowi skarżącej, w związku z pełnioną przez niego służbą. Poza sporem również pozostaje, że lokal ten pozostaje w dyspozycji Komendanta Szkoły Policji w S., a skarżąca od lutego 2008 r. podnajęła go ( przynajmniej w części ) osobom trzecim. Sporne jest zaś w niniejszej sprawie, czy w stosunku do skarżącej może mieć zastosowanie przepis art. 95 ust. 2 pkt. 1 ustawy o Policji oraz czy organ winien wzywać skarżącą do zaprzestania nieprawidłowego korzystania z mieszkania. Zgodnie z w/w przepisem, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o Policji ( lokal mieszkalny dla policjantów będący w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów), wydaje się jeżeli policjant min. podnajmuje albo oddaje do bezpłatnego używania przydzielony lokal lub jego część. Na podstawie art. 95 ust. 4 ustawy o Policji, decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu. W myśl zaś art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw o których mowa min. w art. 95 ust. 2, następuje w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie natomiast z § 14 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia MSWiA decyzje w sprawach przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych (...) wydają będący dysponentami lokali komendanci szkół, o których mowa w pkt. 2 lit. c ( min. Komendant Szkoły Policji w S. ) - w stosunku do podległych im policjantów. Na mocy z kolei art. 29 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji prawo do lokalu mieszkalnego (...), przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach. Zdaniem Sądu, w/w przepis art. 95 ust. 2 pkt. 1 ustawy o Policji, został przez organy obu instancji zastosowany w prawidłowy sposób, dlatego też zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja są zgodne z prawem. W sytuacji, gdy z okoliczności sprawy, niewątpliwą i bezsporną okolicznością jest, że skarżąca podnajęła osobom trzecim przedmiotowy lokal mieszkalny, czy też nawet tylko jego część, organ będący jego dysponentem był zobowiązany do wydania decyzji w sprawie jego opróżnienia. Oczywistym jest bowiem, że służbowe lokale mieszkalne o których mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o Policji służą zaspokojeniu potrzeby mieszkaniowej policjantów, ewentualnie emerytów lub rencistów policyjnych, czy też osób uprawnionych do policyjnych świadczeń emerytalno - rentowych po zmarłym funkcjonariuszu. Lokale te nie mogą zaś być podnajęte czy oddane w bezpłatne użytkowanie innym, nieuprawnionym do tego osobom, służą one bowiem zabezpieczeniu odpowiednich warunków mieszkaniowych ściśle określonej grupy osób. W tym miejscu, należy podzielić pogląd organu II instancji, że jakiekolwiek odstępstwo od tego celu, niezależnie od tego czy osoba dysponująca takim mieszkaniem ma tego świadomość, powoduje konieczność zwrotu lokalu organom mieszkaniowym policji, celem jego dalszego zadysponowania na potrzeby osób uprawnionych. Zasadzie tej dał wyraz ustawodawca właśnie w przepisie art. 95 ust. 2 pkt. 1 ustawy o Policji, nie przewidując jednocześnie spełnienia jakichkolwiek innych, dodatkowych przesłanek. Z powyższego przepisu nie wynika bowiem jakikolwiek wymóg konieczności uprzedniego wzywania przez organ osoby zajmującej takie mieszkanie do zaprzestania nieprawidłowego z niego korzystania. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skoro decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o Policji wydaje się, jeżeli policjant podnajmuje lub oddaje do bezpłatnego używania przydzielony lokal lub jego część, to również wydanie takiej decyzji w stosunku do emeryta/rencisty policyjnego, czy też osoby uprawnionej do policyjnych świadczeń emerytalno – rentowych, wywodzącej swoje prawo do lokalu w sposób pochodny z faktu przyznania go stosowną decyzją zmarłemu już małżonkowi z tytułu pełnionej przez niego służby, jest jak najbardziej zasadne. Należy bowiem pamiętać, że jest to w dalszym ciągu lokal mieszkalny, przyznany właśnie z tytułu pełnionej służby, na podstawie decyzji administracyjnej. Skoro więc, policjant nie może takiego lokalu podnająć lub oddać w bezpłatne użytkowanie innej osobie, to tym bardziej, nie może tego dokonać, bez poniesienia stosownych konsekwencji polegających na wydaniu decyzji o jego opróżnieniu osoba, która wywodzi swoje uprawnienia do takiego lokalu jedynie z tytułu uzyskania go przez byłego, zmarłego już funkcjonariusza czy emeryta policyjnego. Ustawodawca wprawdzie nie przewidział wprost takiej sytuacji do takiej osoby, niemniej jednak, zdaniem Sądu, organy słusznie zastosowały wyżej wymieniony przepis w stosunku do skarżącej. Tym samym, za nietrafny należy uznać jej zarzut, że skoro nie jest ona policjantem, to nie można wobec niej było zastosować przepisu art. 95 ust. 2 pkt. 1 ustawy o Policji. Przepis ten należy bowiem stosować odpowiednio w stosunku do osoby której uprawnienie do służbowego lokalu mieszkalnego przysługuje z tytułu uzyskanego przez już nieżyjącego jej małżonka. Podobnie za całkowicie chybiony należy uznać zarzut, że w/w przepis nie powinien mieć zastosowania, bowiem w dacie zawierania "pierwotnej umowy najmu" (decyzja z dnia [...] grudnia 1981 r.) jeszcze nie istniał. Istotne bowiem w niniejszej sprawie jest, że przepis ten obowiązuje w dacie wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego. Sąd podziela argumentację organu II instancji, że powoływana przez skarżącą nieznajomość prawa nie może powodować dla niej pozytywnych skutków prawnych. Skarżąca miała przecież wiedzę o tym, że nie jest właścicielem przedmiotowego lokalu, gdyż pozostaje on w dyspozycji organów policji, a przysługuje jej jedynie z tytułu przejęcia przez nią uprawnienia uzyskanego przez zmarłego małżonka. Skoro zaś była jedynie najemcą przedmiotowego lokalu, to w sytuacji, gdy chciała, czy też zmuszona była z powodów finansowych i rodzinnych go podnająć, winna uprzednio poinformować o powyższych okolicznościach dysponenta lokalu, czyli Komendanta Szkoły Policji w S. Powyższego jednak nie uczyniła. W tym miejscu należy zauważyć, że z powoływanych przez skarżącą przepisów prawa powszechnie obowiązującego również wynika, że najemca chcąc podnająć lokal powinien uzyskać na powyższe uprzednią zgodę wynajmującego. Niezależnie od powyższego, skarżąca posiadała tytuł prawny do mieszkania, którego zajmowanie jak słusznie podnosi organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, jest obwarowane szeregiem ograniczeń, wynikających z samego charakteru takiego lokalu. Przepisy dotyczące przesłanek oraz tryb dokonywania opróżnień mieszkań służbowych mają niewątpliwie pierwszeństwo w stosowaniu przed regulacjami prawa powszechnie obowiązującego. Ustawa o Policji, jak i przepisy wykonawcze wskazują uprawnienia najemcy, nakazując jedynie w kwestiach nieuregulowanych stosować reguły wskazane w ustawie o ochronie praw lokatorów. Skarżąca winna więc zdawać sobie sprawę z odrębności reżimu prawnego związanego z korzystaniem z takiego mieszkania, jak też zapoznać się z podstawowymi zasadami regulującymi te kwestie. Dlatego też zarzuty skarżącej dotyczące braku stosownej świadomości czy braku wiedzy o zakazie podnajmowania zajmowanego przez nią lokalu nie mogą mieć decydującego znaczenia. Komendant Szkoły Policji w S. jako dysponent przedmiotowego lokalu nie miał obowiązku informować skarżącej o zakazie jego podnajmowania. Nadto, zdaniem Sądu jest to jedynie przyjęta przez skarżącą w toku niniejszej sprawy linia obrony w celu uniknięcia konieczności opróżnienia przedmiotowego lokalu. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego naruszenia zasad współżycia społecznego, należy wyjaśnić, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym opróżnienia lokalu mieszkalnego na podstawie art. 95 ust. 2 pkt. 1 ustawy o Policji nie mogą one mieć zastosowania. Również zarzut skarżącej dotyczący niewzięcia przez organy obu instancji pod uwagę jej sytuacji majątkowej i rodzinnej, w świetle w/w przepisu nie zasługuje na uwzględnienie. Okoliczności te mogłyby mieć znaczenie w jej sprawie, gdyby skarżąca o powyższej sytuacji powiadomiła Komendanta Szkoły Policji w S. przed faktem podnajęcia lokalu innym osobom. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.