VII SA/Wa 1928/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uznania popełnienia czynu polegającego na nierzetelnym wykonywaniu obowiązków inspektora nadzoru I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w części uznającej, iż M. K. popełniła czyn polegający na nierzetelnym wykonywaniu obowiązków inspektora nadzoru , II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz skarżącej M. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 17 września 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., zw. dalej PINB w Z., wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie w stosunku do M. K., zarzucając jej niedbałe wykonywanie obowiązków inspektora nadzoru inwestorskiego przy budowie hali sportowej wraz z robotami towarzyszącymi, usytuowanej w Z. przy ul. C. oraz poświadczanie nieprawdy w oświadczeniach na temat zgodności istniejących rozwiązań zobowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej oraz w opinii technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych potwierdzających gotowość obiektu do odbioru. PINB w Z. prowadził postępowanie w przedmiotowej sprawie na wniosek Prezydenta Miasta Z. z dnia 8 sierpnia 2007 r. i potwierdził nieprawidłowości w sprawowaniu funkcji inspektora nadzoru inwestorskiego. Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie i pismem z dnia 29 listopada 2007 r. wniósł do Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o ukaranie obwinionej, zarzucając jej nierzetelne pełnienie obowiązków inspektora nadzoru przedmiotowej inwestycji, tj. czyn z art. 95 pkt 4 w zw. z art. 25 pkt 1, 2, 4 Prawa budowlanego. Okręgowy Sąd Dyscyplinarny [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. zwrócił przedmiotowy wniosek o ukaranie do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej w dn. 17 czerwca 2008 r. po uzupełnieniu materiałów sprawy wniósł o ukaranie M. K. za nierzetelne pełnienie obowiązków inspektora nadzoru dla inwestycji budowy kompleksu obiektów sportowych wraz z parkingami dla samochodów osobowych przy Zespole Szkół nr [...] w Z. przy ulicy C., wraz z przebudową kuchni i jadalni w budynku szkoły, tj. o czyn z art. 95 pkt 4 w zw. art. 25 ust. 1, 2, 4 Prawa budowlanego, polegające na dopuszczeniu do niezgodności realizacji łącznika z projektem i pozwoleniem na budowę, braku stosownych wpisów w dzienniku budowy w okresie wykonywania łącznika, co stanowi naruszenie art. 25 pkt 1, 2 i 4 Prawa budowlanego, niedbałe przygotowanie obiektu budowlanego do czynności odbioru, niesprawdzenie całości dokumentacji w tym protokołów odbioru specjalistycznych, co stanowi naruszenie art. 25 pkt 3 Prawa budowlanego oraz dopuszczenie do złej jakości wykonanej inwestycji, poprzez brak stosownych wpisów do dziennika budowy, co skutkowało dużą ilością usterek i stanowi naruszenie art. 25 pkt 2 Prawa budowlanego Okręgowy Sąd Dyscyplinarny [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2009 r. powołując się na art. 95 pkt 4 w związku z art. 22 pkt 2, 3, 8 i 9 oraz art. 96 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu sprawy odpowiedzialności zawodowej w budownictwie, uznał, iż M. K. popełniła czyn polegający na nierzetelnym wykonywaniu obowiązków inspektora nadzoru dla przedmiotowej inwestycji i za popełnienie tego czynu na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego orzekł karę upomnienia, umarzając w pozostałym zakresie postępowanie. Okręgowy Sąd Dyscyplinarny uznał za udowodniony zarzut nierzetelnego wykonywania obowiązków inspektora nadzoru inwestorskiego przez Obwinioną poprzez dopuszczenie do realizacji łącznika w okresie od listopada 2006 do marca 2007 w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu i pozwolenia na budowę, co stanowi naruszenie art. 25 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na brak jednoznacznych dowodów i sprzeczne zeznania świadków Sąd ten oddalił pozostałe zarzuty i w tym zakresie umorzył postępowanie obejmujące: - niedbałe przygotowanie obiektu budowlanego do czynności odbioru poprzez niesprawdzenie całości dokumentacji, w tym protokołów odbioru specjalistycznych, co stanowi naruszenie art. 25 pkt 3 Prawa budowlanego; - dopuszczenie do złej jakości wykonanej inwestycji poprzez brak stosownych wpisów do dziennika budowy, a w szczególności w zakresie przepisów ochrony przeciwpożarowej, co skutkowało dużą ilością usterek, i stanowi naruszenie art. 25 pkt 2 Prawa budowlanego. Odwołanie od tej decyzji wniosła M. K. zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego i brak uwzględnienia całego szeregu okoliczności, które miały bezpośredni wpływ na podejmowane przez nią czynności nadzoru. Krajowy Sąd Dyscyplinarny Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, uznając że Sąd Dyscyplinarny I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i przeprowadził postępowanie dowodowe, podtrzymał też argumentacją zawartą w uzasadnieniu I instancji. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożyła M. K. negując popełnienie czynu polegającego na nierzetelnym wykonywaniu obowiązków inspektora nadzoru budowlanego. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 80 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia o niedokładnie wyjaśniony stan faktyczny i nieuwzględnienie całego szeregu okoliczności, które miały bezpośredni wpływ na podejmowane przez skarżącą czynności inspektora nadzoru. W związku z powyższym wniosła o uchylenie decyzji we wskazanej powyżej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych kryteriów, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], w części stwierdzającej, że obwiniona popełniła czyn polegający na nierzetelnym wykonywaniu obowiązków inspektora nadzoru budowlanego, dotknięte są kwalifikowaną wadą prawną, gdyż wydane zostały bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przepis art. 95 pkt 4 Prawa budowlanego stanowi, że odpowiedzialności zawodowej w budownictwie podlegają osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, które nie spełniają lub spełniają niedbale swoje obowiązki. Okręgowy Sąd Dyscyplinarny [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa uznał, że M. K. popełniła czyn polegający na nierzetelnym, a nie na niedbałym wykonywaniu obowiązków inspektora nadzoru budowlanego dla przedmiotowej inwestycji. Pojęcia "niedbale" i "nierzetelnie" na gruncie języka polskiego mają inne znaczenie. Niedbale coś wykonywać, to tyle, co robić coś niestarannie, lekceważąco, nonszalancko. Natomiast wykonywać coś nierzetelnie, oznacza robić to w sposób niebudzący zaufania, niedotrzymując zobowiązań, a także też niezgodnie z prawdą. Ustawodawca we wskazanym przepisie na określenie podstawy odpowiedzialności zawodowej w budownictwie użył pojęcia niedbałości. Użycie tego pojęcia w dyspozycji przepisu określającego czyn zagrożony sankcją karną oznacza, że odpowiedzialności z tego przepisu podlega osoba, która obowiązki zawodowe w budownictwie wypełnia niedbale, w takim znaczeniu tego słowa jaki wynika z jego znaczenia potocznego. Ponieważ w przepisach ustawodawca nie użył definicji legalnej, to zgodnie z dyrektywą interpretacyjną wykładni językowej, gdy nie ma w tekście prawnych definicji legalnych: interpretowanych zwrotom prawnym nie należy nadawać znaczenie odmiennego od potocznego, chyba że istnieją dostateczne rację przypisania im odmiennego znaczenia. W tym zaś przypadku brak jest takich racji. Porównanie treści przepisu, na podstawie którego uznano za winną M. K. z treścią postawionego jej zarzutu wskazuje, że zarzuty przedstawione przez Rzecznika i przyjęte za podstawę orzekania przez Sąd Dyscyplinarny nie odpowiadają dyspozycji wskazanego przepisu. Przepis art. 95 pkt 4 Prawa budowlanego przewiduje odpowiedzialność za niedbałe wykonywanie obowiązków, natomiast w orzeczeniu Sądu Dyscyplinarnego I instancji, a także utrzymującego w mocy to orzeczenie decyzji wydanej przez Sąd II instancji M. K. uznano za winną nierzetelnego wykonywania obowiązków inspektora nadzoru. Dodać też należy, że w nagłówku decyzji z dnia 21 maja 2006 r. powołano się na naruszenie przez obwinioną obowiązków ujętych w art. 22 Prawa budowlanego. Przepis ten odnosi się jednak do obowiązków kierownika budowy, a nie obowiązków inspektora nadzoru inwestorskiego. Wprawdzie w dalszej części decyzji wskazuje się już art. 25 pkt 1, 2, 3 i 4 Prawa budowlanego, dotyczący obowiązków inspektora nadzoru inwestorskiego, uzasadnienie decyzji nie koresponduje zatem z osnową tejże decyzji, skutkiem powyższego w osnowie decyzji wskazano wadliwie jako podstawę określenia obowiązków, które miała naruszyć Obwiniona obowiązki kierownika budowy ujęte w art. 22 Prawa budowlanego, chociaż nie pełniła ona na budowie tej funkcji. Obwinioną uznano zatem winną czynu, nieprzewidzianego w ustawie jako podstawy odpowiedzialności zawodowej w budownictwie odnoszącej się do inspektora nadzoru inwestorskiego, po pierwsze wskazując wadliwie na przepis niemający związku z wykonywanymi przez Obwinioną obowiązkami (art. 22 Prawa budowlanego), po wtóre określając jej zawinienie jako nierzetelne wykonywanie obowiązków, chociaż art. 95 ust. 4 Prawa budowlanego czynu takiego nie przewiduje. Orzeczenia Sądu Dyscyplinarnego (decyzje administracyjne) obu instancji wydane zostały zatem nie tylko wskazując niewłaściwy przepis (art. 22 Prawa budowlanego), ale i bez podstawy prawnej (gdyż nierzetelność w wykonywaniu obowiązków nie stanowi podstawy odpowiedzialności zawodowej w budownictwie), co odpowiada przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wada powyższa wynika z treści decyzji organu I instancji, jednak organ II instancji nie dostrzegł i powielił opisane wyżej błędy zawarte w decyzji organu I instancji. Ustalenie powyższe zobowiązuje Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji, w części orzekającej o odpowiedzialności zawodowej M. K. w budownictwie. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.