I OSK 524/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 941/09 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) września 2009 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 941/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] września 2008 r. przyznał M. K. zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na syna B. B. na okres od dnia 1 września 2008 r. do dnia 31 sierpnia 2009r. M. K. w dniu 9 lutego 2009 r. urodziła córkę M. F. i złożyła wniosek o jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia dziecka, wskazując dane ojca dziecka – M. F. W dniu 9 marca 2009 r. wypłacono M. K. zasiłek rodzinny na syna B. B. należny za marzec 2009 r. Prezydent Miasta Ł. w dniu [...] marca 2009 r. wydał decyzję zmieniającą swoją decyzję z dnia [...] września 2008 r., orzekając o przyznaniu zasiłku rodzinnego na syna B. B. w wysokości 64 zł miesięcznie na okres od dnia 1 września 2008r. do dnia 28 lutego 2009 r. Przesłanką zmiany okresu, na który przyznano świadczenie było ustalenie, iż od dnia 9 lutego 2009 r. wnioskodawczyni zamieszkuje z M. F. (obecnym partnerem), zatem jego dochód należy doliczyć do dochodu rodziny, który w tej sytuacji wzrasta do kwoty 999,56 zł miesięcznie na osobę w rodzinie. M. K. nie wniosła odwołania od tej decyzji. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] orzekł o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych na syna B. B. w marcu 2009 r. w kwocie 64,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi do dnia 10 czerwca 2009 r. w kwocie 1,62 zł. W uzasadnieniu swej decyzji organ podniósł, że świadczenia, które pobrała skarżąca w tym okresie to świadczenia nienależnie pobrane, gdyż jej dochód przekroczył próg dochodowy z uwagi na zamieszkanie z M. F. Od tej decyzji M. K. odwołała się podnosząc, iż organ miał wystarczającą ilość czasu na wstrzymanie wypłaty zasiłku rodzinnego, a o zmianie w sytuacji rodzinnej poinformowała najszybciej jak tylko mogła. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...], na podstawie art. 30 ust 1, ust. 2 i ust. 8 w związku z art. 6 ust 1 pkt 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując, iż świadczenia wypłacone skarżącej zostały pobrane pomimo zaistnienia okoliczności powodujących utratę prawa do świadczeń, o których mowa w art. 30 ust 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podkreślono, że skarżąca zmianę swojej sytuacji rodzinnej zgłosiła dopiero po wezwaniu organu, mimo uprzedniego pouczenia przez organ o konieczności informowania o zmianach sytuacji rodzinnej. Na tę decyzję M. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w odwołaniu. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 941/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2009 r. wskazał, że w niniejszej sprawie nie ustalono, że B. B. pozostaje na utrzymaniu M. F., zwłaszcza, że zobowiązanym do płacenia alimentów jest jego ojciec. Sąd zauważył ponadto, że ustawa nie podaje legalnej definicji dziecka pozostającego na utrzymaniu, jedynie w punkcie 12 art. 3 ustawy wskazuje, że osoby pozostające na utrzymaniu to członkowie rodziny utrzymujący się z połączonych dochodów tych osób. Jednakże w przepisie tym nie ma mowy o dzieciach pozostających na faktycznym utrzymaniu. W ocenie Sądu pierwszej instancji z uwagi na to, że obowiązek utrzymania B. B. obciąża jego ojca, to nie sposób przyjąć, że jest on dzieckiem pozostającym na utrzymaniu nowego partnera matki. Tym samym nie można stwierdzić, że nowy partner skarżącej i jej syn z poprzedniego związku tworzą rodzinę w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, co w konsekwencji wprost wpływa na sytuację rodzinną i majątkową dziecka B. B. Sąd podkreślił, że sam fakt wspólnego zamieszkania matki chłopca z ojcem innego jej dziecka nie pozbawia jej – w myśl art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych – statusu osoby samotnie wychowującej dziecko, z którego ojcem nie zamieszkuje. Tym samym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie ma podstaw prawnych do automatycznego doliczenia dochodu M. F. do dochodu, z którego skarżąca utrzymuje syna B. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zgodził się ze skarżącą, że o zmianie sytuacji rodzinnej powiadomiła bez zbędnej zwłoki. Skoro zatem świadczenie za marzec wypłacono jej już po złożeniu stosownych wyjaśnień, skarżąca nie miała podstaw, aby przypuszczać, ze świadczenie to jej nie przysługuje. Ponadto, zdaniem Sądu, skoro skarżąca odebrała świadczenie za marzec przed wydaniem decyzji zmieniającej okres zasiłkowy, nie można postawić jej zarzutu, że pobrała świadczenie nienależne. Sąd wskazał, że w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wśród przypadków świadczeń nienależnie pobranych, ustawodawca nie wymienia przypadku uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie. To oznacza, że nie ma podstaw do stawiania znaku równości między zmianą decyzji własnej i odmiennym uregulowaniem okresu, na który przyznano świadczenie i uznaniem, że świadczenie zostało pobrane nienależnie. Zdaniem Sądu, nie ma znaczenia fakt, że organ przed żądaniem zwrotu winien uchylić decyzję o przyznaniu świadczenia. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi. W przypadku, gdyby ten wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i faktycznego, przy pominięciu ostatecznej decyzji administracyjnej oraz mając na uwadze nie zgodność z prawem, lecz względy słuszności, b) art. 3 pkt 2, pkt 16 i pkt 17a w związku z art. 30 ust. 1 i ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem odróżnić należy wydanie decyzji zmieniającej (uchylającej) uprzednio wydaną decyzję ostateczną i przyznanie świadczenia na inny okres czasu (krótszy) od decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, z których to każda jest wydawana w oparciu o odrębną, samodzielną podstawę materialnoprawną, c) art. 30 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez rażąco błędną wykładnię, gdyż norma ta nie daje podstawy do konkretyzacji stosunku materialnoprawnego i przyznania, bądź odmowy przyznania świadczeń rodzinnych, lecz jedynie rozstrzyga o podmiocie zobowiązanym do zwrotu świadczenia i o kwocie podlegającej zwrotowi, zaś brak uprawnienia w postaci decyzji administracyjnej o przyznaniu świadczenia daje podstawę w przypadku uprzedniego pobrania świadczenia do wydania decyzji o nienależnie pobranym świadczeniu; 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) art. 135 w związku z art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy, przez błędne zastosowanie, bowiem wykroczono poza granice sprawy, gdyż oceniono decyzję ostateczną przez odniesienie się do innej ostatecznej decyzji administracyjnej rozstrzygającej o innym przedmiocie, przy jednoczesnym pominięciu faktu, że decyzje te wiążą stronę, organy administracji oraz sądy, w tym również sądy administracyjne, c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak wyraźnych wskazań co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że okoliczność, iż w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wymienia się wprost jako nienależnie pobranych świadczeń, świadczeń wypłaconych w oparciu o decyzje uchylone, czy też zmienione, nie zmienia zasady, że świadczenie rodzinne jest wypłacane w oparciu o ostateczną decyzję administracyjną o charakterze konstytutywnym i brak takiej decyzji uniemożliwia pobranie świadczenia (art. 5 w związku z art. 23, art. 24, art. 26 wskazanej wyżej ustawy). Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że nie jest możliwie dokonanie prawidłowej wykładni art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w oderwaniu od całej regulacji zawartej w ustawie o świadczeniach rodzinnych w rozumieniu istoty i charakteru decyzji o przyznaniu świadczenia rodzinnego. Zdaniem organu Sąd pierwszej instancji pominął w swych rozważaniach fakt, że jest możliwe wydanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń nawet, gdy decyzja o przyznaniu świadczeń jest w obrocie prawnym (art. 28 ust. 1 i dalsze ustawy o świadczeniach rodzinnych). W ocenie organu Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie wykroczył poza granice sprawy, gdyż dokonał oceny decyzji zaskarżonej przez pryzmat własnej oceny uprzednio wydanej ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] marca 2009 r. o zmianie uprzednio wydanej decyzji ostatecznej o przyznaniu świadczenia rodzinnego. Granicami sprawy była bowiem nie "sprawa świadczeń rodzinnych", ale sprawa nienależnie pobranego świadczenia w rozumieniu art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem organu uzasadnienie Sądu pierwszej instancji nie zawiera też wskazań co do dalszego postępowania, czym naruszono art. 141 § 4 i art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przedmiotem postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie był zwrot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Przy czym podkreślić należy, że sprawa w tym przedmiocie nie jest sprawą, w której doszło do konkretyzacji stosunku materialnoprawnego i przyznania świadczenia. Jest to odrębna sprawa, w której rozstrzygnięto wyłącznie o tym, kto i jaką kwotę pobranego nienależnie świadczenia powinien zwrócić. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegać będą zarzuty dotyczące przepisów postępowania, gdyż tylko po ustaleniu bezsprzecznego stanu faktycznego, można przejść do skontrolowania prawidłowości subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to przypomnieć należy, że przepis ten stanowi, iż wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że gdy granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania tego sądu, to sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Zauważyć tu jednak należy, że sąd pierwszej instancji niezwiązany granicami skargi nie może przekroczyć tych granic sprawy administracyjnej i stosunku prawnego, w których skarga została wniesiona, nie może bowiem swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była, albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów, przy czym termin "sprawa" występuje to w znaczeniu materialnym, a nie procesowym (por. Jan Paweł Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, str. 291). W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że badając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji ograniczony jest zakresem sprawy, a więc materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym, który stanowił przesłankę wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. A więc to stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku jest istotą postępowania sądowoadministracyjnego i stwierdzenie spełnienia wszystkich istotnych wymagań tego procesu konkretyzacji stanowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym podstawowy warunek uznania zaskarżonej decyzji za legalną. Tak więc zakresem rozpoznania sądu pierwszej instancji objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakiej fazie postępowania administracyjnego zostały wydane, jednak zawsze tylko w granicach stosunku administarcyjnoprawnego wyznaczającego daną sprawę administracyjną. Podkreślić przy tym należy, że Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli pod względem legalności zaskarżonego aktu nie ustala ponownie stanu faktycznego, a jedynie ocenia, czy organy administracji publicznej zgodnie z regułami postępowania administracyjnego, ustaliły ten stan, a następnie, czy prawidłowo zastosowały do poczynionych ustaleń przepisy prawa materialnego. W niniejszej sprawie natomiast Sąd pierwszej instancji dokonał dogłębnej analizy decyzji z dnia [...] marca 2009 r. zmieniającej decyzję z dnia [...] września 2008 r. w ten sposób, że przyznany zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na B. B. od dnia 1 września 2008 r. do dnia 31 sierpnia 2009 r. zmieniono na okres od dnia 1 września 200/8 r. do dnia 28 lutego 2009 r. Nawet w przypadku podzielania przez Naczelny Sąd Administracyjny wywodu w tej kwestii, nie sposób nie zauważyć, że decyzja z dnia [...] września 2008 r. stała się ostateczna, gdyż strona od niej się nie odwołała. Zgodnie więc z art. 110 k.p.a., organy związane były wydaną decyzją ostateczną. Natomiast Sąd pierwszej instancji wykroczył w uzasadnieniu swego wyroku poza zakres sprawy rozstrzyganej w niniejszym postępowaniu, co czyni zasadnym zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego przypomnieć w tym miejscu należy, iż art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. W tej kwestii podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wśród przypadków świadczeń nienależnie pobranych ustawodawca nie wymienia przypadku uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie. Jednak dokonując oceny legalności decyzji Sąd pierwszej instancji winien wskazać, która z przesłanek uznania świadczenia za nienależnie pobrane, określonych w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych została spełniona, bądź też nie. Sąd takiej oceny w niniejszej sprawie nie dokonał, co zasadnie podniesione zostało w skardze kasacyjnej wskazującej na naruszenie przepisu art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest bowiem wystarczające stwierdzenie, że inne przesłanki powodują uchylenie lub zmianę decyzji o przyznanie świadczenia, a inne uznanie świadczenia za nienależnie pobrane, co oczywiście wynika z przepisów prawa. Ustawodawca nie przewidział takiej przesłanki, jak uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż decyzja ta jest wydawana w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji ostatecznej przewidzianej przez przepisy odrębne (ustawę o świadczeniach rodzinnych), ma charakter konstytutywny i nie działa z mocą wsteczną, gdyż przepisy o możliwości uchylenia lub zmiany takich decyzji nie przewidują ich zmiany ex tunc. Jednak w tej sprawie sytuacja jest odmienna, gdyż z mocy decyzji z dnia [...] marca 2009 r. świadczenie na rzecz B. B. przyznane zostało do dnia 28 lutego 2009 r., a wypłacone jeszcze za marzec 2009 r. Decyzja ta nie została zaskarżona, zatem stała się ona ostateczna, wiążąca i wykonalna. Oznacza to, że jakakolwiek polemika z jej ustaleniami jest niedopuszczalna, na co zasadnie wskazał organ administracyjny. Mamy zatem do czynienia ze świadczeniem rodzinnym, które w części nie znajduje pokrycia w decyzji administracyjnej, gdyż dokonano zmiany decyzji o jego przyznaniu (decyzja z dnia [...] marca 2009 r. zmieniająca decyzję przyznającą zasiłek z dnia [...] września 2008 r.). W obrocie prawnym istnieje zatem decyzja administracyjna, która nie została w żaden sposób wyeliminowana z obrotu prawnego, a więc jest wiążąca dla strony skarżącej, organu administracyjnego, jak i sądów. Zachodzi zatem konieczność oceny przesłanki z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to jest zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń rodzinnych, jeżeli osoba te świadczenia pobierająca była pouczona o braku prawa do ich pobierania, czego Sąd pierwszej instancji nie dokonał. Uznać więc należy również za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ocena co do prawidłowości zastosowania w sprawie prawa materialnego będzie możliwa dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi weźmie pod uwagę powyższe wywody. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego mając na uwadze charakter sprawy oraz to, ze skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji materialnej.