II OSK 892/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia del. NSA Elżbieta Makowska Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 819/09 w sprawie ze skargi B. S.A. w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na przeprowadzenie prac zabezpieczających oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 18 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. S.A. w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z (...) lutego 2009 r. w przedmiocie pozwolenia na przeprowadzenie prac zabezpieczających. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Na wniosek B. S.A. z 12 grudnia 2007 r. o wydanie zgody na podjęcie prac zabezpieczających przy przebudowywanym budynku w związku z jego bliskim sąsiedztwem z podlegającym ochronie budynkiem Kościoła Parafii św. A. przy ul. S. (...), Konserwator Zabytków decyzją z (...) grudnia 2007 r. udzielił spółce pozwolenia na przeprowadzenie prac zabezpieczających poprzez doprowadzenie budowy obiektu administracyjno-usługowego przy ul. S. (...) do stanu "0". Organ I instancji wskazał, że ww. prace mają zostać przeprowadzone w terminie 31 grudnia 2007 r. – 31 marca 2008 r. zgodnie z zaleceniami zamieszczonymi w "Opinii technicznej dotyczącej oceny stanu technicznego budynku Kościoła Parafii św. A. przy ul. S. (...) w W. wraz z oceną prawidłowości proponowanych rozwiązań projektowych budynku przy ul. S. (...) i wpływu na stan bezpieczeństwa sąsiedniego budynku kościoła", autorstwa prof. zw. dr. hab. inż. K. S. i mgr. inż. arch. A. M. z czerwca 2007 r. oraz "Opinii o stanie technicznym wykopu pod fundamenty budynku usługowego przy ul. S. (...) w W. wykonanego w bardzo bliskim sąsiedztwie zabytkowego kościoła św. A.", autorstwa mgr. inż. A. K. z listopada 2007 r. Powyższe rozstrzygnięcie miało związek z decyzją Konserwatora Zabytków z (...) grudnia 2007 r., którą w wyniku wznowienia postępowania organ uchylił w całości ostateczną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z (...) września 2005 r. nr (...) zezwalającą na prowadzenie prac związanych z przebudową budynku przy ul. S. (...) w W. i odmówił pozwolenia na wykonanie ww. robót. Decyzję tę poprzedziła decyzja Konserwatora Zabytków z (...) listopada 2007 r. o wstrzymaniu, na podstawie art. 43 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), wykonania decyzji z (...) września 2005 r. W wyniku rozpoznania odwołania Prowincji M. Zakonu B. w K. (Parafia Św. A. w W.) Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z (...) lutego 2009 r., stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Konserwatora Zabytków z (...) grudnia 2007 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Konserwator Zabytków nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, naruszając tym samym art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Sformułowana ocena o wadliwości rozstrzygnięcia organu I instancji opierała się na uznaniu, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji ogranicza się do lakonicznego stwierdzenia, iż wykonanie wskazanych w decyzji prac pozwoli na wyeliminowanie zagrożenia dla sąsiadującego z planowaną inwestycją zabytkowego kościoła. Nie zawarto natomiast w niej szczegółowego omówienia wpływu planowanej inwestycji, polegającej na realizacji do stanu "0" nowego obiektu administracyjno-usługowego, na ekspozycję i zachowanie kościoła wpisanego do rejestru zabytków. W ocenie organu odwoławczego, Konserwator Zabytków nie uzasadnił ponadto zastosowanej metody zabezpieczenia budowy, która jak wynika z cytowanych w rozstrzygnięciu opinii, była konkurencyjna względem prostszej metody zabezpieczenia zagrożeń, polegającej na całkowitym zasypaniu wykopu (warstwami, z zagęszczeniem gruntu). Organ odwoławczy zauważył jednocześnie, że decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z (...) czerwca 2008 r. została utrzymana w mocy, zaskarżona przez B. S.A., decyzja Konserwatora Zabytków z (...) grudnia 2007 r. uchylająca pozwolenie na prowadzenie prac związanych z przebudową budynku przy ul. S. (...) w W. i odmawiająca pozwolenia na wykonanie ww. robót zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym. Wobec powyższego zasadność rozstrzygnięcia zezwalającego na przeprowadzenie prac zabezpieczających poprzez doprowadzenie budowy obiektu administracyjno-usługowego przy ul. S. (...) do stanu "0", budzić musi wątpliwości, skoro forma w jakiej miałoby być realizowane zabezpieczenie terenu budowy w takim przypadku stanowi de facto pierwszy etap realizacji zakładanej inwestycji, na którą organ konserwatorski nie udzielił pozwolenia. Oddalając skargę na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego w zakresie w jakim wskazywało ono, że rozstrzygnięcie wydane w kontrolowanej sprawie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.). Według Sądu I instancji, wynikało to przede wszystkim z faktu, że organ I instancji wydając decyzję uznaniową odnoszącą się do wyboru sposobu zabezpieczenia terenu budowy, nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego i nie wyjaśnił, dlaczego zezwolił na wskazany w decyzji sposób zabezpieczenia oraz nie wykazał, iż będzie to najlepszy sposób wykonania prac zabezpieczających. W objętej skargą sprawie Konserwator Zabytków powołał wprawdzie przepisy art. 36 ust. 1 pkt 2 i 11 oraz art. 96 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także § 5 ust. 1 i § 8 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia (...) czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (Dz. U. Nr 150, poz. 1579), ale przepisów tych nawet nie wyjaśnił oraz nie wykazał, że to te regulacje miały wpływ na kierunek rozstrzygnięcia. Oznacza to, że powyższa decyzja nie została uzasadniona zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji sposób odniesienia się przez organ I instancji do treści ekspertyz uznał za niewystarczający wskazując, że istotę tego zagadnienia stanowił nie tyle wymóg przeniesienia do uzasadnienia decyzji treści ustaleń zawartych w sporządzonych ekspertyzach, ile ocena tychże ustaleń. Brak oceny ekspertyz, stanowiących dowód, zwłaszcza w kwestiach decydujących dla kierunku rozstrzygnięcia, czyni decyzję wadliwą w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Według Sądu, nie miało znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego to, że prace zabezpieczające zostały wykonane w terminie określonym w osnowie decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja ta była nieostateczna i nie nadano jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Nie można bowiem przyjąć, jak wskazał Sąd, że wykonanie nieostatecznej decyzji organu I instancji, której nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, czyni tę decyzję legalną, bez względu na istniejące w niej wady. Na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła spółka B. S.A. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżąca spółka zarzuciła naruszenie: - art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 108 § 1 k.p.a. poprzez błędną analizę akt sprawy i przyjęcie, że decyzja organu I instancji z (...) grudnia 2007 r. nie była zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności. W ocenie strony skarżącej, rygor natychmiastowej wykonalności nie przejawia się poprzez umieszczenie w sentencji decyzji expressis verbis ściśle określonej formuły, uznać bowiem trzeba, że rygorem takim opatrzona jest decyzja również wówczas, gdy z samej jej treści wprost wynika nakaz wykonania decyzji jeszcze przed jej uprawomocnieniem się. - art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję kasatoryjną, wydaną przez organ administracji w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało prowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Uzasadniając powyższy zarzut, skarżąca spółka wskazała, że uzasadnienie decyzji organu I instancji było istotnie lakoniczne, niemniej jednak należy mieć na uwadze, iż obie opinie (ekspertyzy) podawały wskazane rozwiązanie jako możliwy sposób zabezpieczenia, nie było zatem powodów, by organ I instancji przedstawiał w szerokim uzasadnieniu przyczyny rezygnacji z wyboru metody proponowanej tylko w jednej opinii. - art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 130 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w oparciu o wątpliwości odnoszące się do tego, iż sposób zabezpieczenia stanowi de facto pierwszy etap inwestycji, na którą organ nie udzielił pozwolenia. Skarżąca spółka wskazała, że decyzja Konserwatora Zabytków z (...) grudnia 2007 r. była decyzją nieostateczną, wobec czego nie mogła przesądzać kierunku rozstrzygnięcia kwestii odnoszącej się do sposobu przeprowadzenia przez stronę prac zabezpieczających. - art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez nieumorzenie postępowania mimo jego bezprzedmiotowości. Według strony skarżącej, przedmiotem postępowania było przeprowadzenie prac zabezpieczających, które miały doprowadzić do zabezpieczenia wykopu i usunięcia zagrożenia dla zabytkowego kościoła. Z uwagi na to, że wnioskowane prace zostały wykonane, prowadzone postępowanie sądowe jest bezprzedmiotowe i Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był je umorzyć. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Niesporną kwestią pozostaje w niniejszej sprawie to, że roboty budowlane polegające na wykonaniu prac zabezpieczających związanych z przebudową budynku przy ul. S. (...) w W. zostały zrealizowane przez B. S.A. przed wydaniem zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z (...) lutego 2009 r. Okoliczność powyższa, wbrew odmiennemu poglądowi wnoszącej skargę kasacyjną, nie stanowi jednak podstawy do umorzenia postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wynika to z faktu, że powyższe działanie strony nie miało znaczenia dla bytu sprawy sądowoadministracyjnej, którą należy łączyć ze sformułowaniem przez Sąd zwrotu stosunkowego o zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Wykonanie decyzji przez stronę nie powoduje, że przestaje istnieć przedmiot zaskarżenia. Z tej też przyczyny nie można mówić o "zbędności" wydania przez sąd administracyjny wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną zarzucającego Sądowi I instancji pominięcie faktu, że decyzji Konserwatora Zabytków z (...) grudnia 2007 r. nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzji nieostatecznej może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności zarówno w samej decyzji, jak też po jej wydaniu, w drodze zaskarżalnego zażaleniem postanowienia (108 § 1 i 2 k.p.a.). Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wypowiadają się odnośnie do sposobu zapisania w decyzji klauzuli o jej natychmiastowej wykonalności, niemniej nie może budzić wątpliwości to, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 108 § 1 k.p.a., jeżeli jest wprowadzane do decyzji, jest jej istotnym składnikiem i z tego względu musi zostać sformułowane w sposób nie budzący wątpliwości. Analogicznie do kwestii tej odnosi się piśmiennictwo, w którym wskazuje się, że klauzula o natychmiastowej wykonalności decyzji powinna być sformułowana jasno i przejrzyście, albowiem rygor zawarty w decyzji stanowi element merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, wymagający umotywowania w uzasadnieniu decyzji (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 419). W kontekście przywołanych uwag, nie może zostać zaakceptowany pogląd skarżącego, który wywiódł, że rygor natychmiastowej wykonalności nie wymaga umieszczenia w treści decyzji formuły wskazanej w art. 108 § 1 k.p.a., wystarczające jest natomiast, by z decyzji wynikał "nakaz wykonania decyzji przed jej uprawomocnieniem się". Tego rodzaju stanowisko pomija funkcję klauzuli natychmiastowej wykonalności, która wymaga, by kwestia tego, czy decyzja nieostateczna może zostać wykonana, a zatem, czy jej adresat może zostać zmuszony do podporządkowania się jej rozstrzygnięciu, zanim kontrola odwoławcza potwierdzi legalność decyzji, nie była oparta na domniemaniu wyprowadzanym z postanowień decyzji, stając się tym samym zagadnieniem spornym pomiędzy stroną a organem administracji. Wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, wobec czego strona powinna być świadoma treści ciążącego na niej obowiązku, jak też znać motywy, którymi kierował się organ nadając wydawanej przez siebie decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Zagadnienie to pominął w swoich rozważaniach wnoszący skargę kasacyjną, wskazując na niemożność dochowania terminów zawartych w decyzji w warunkach niewprowadzenia do jej treści rygoru natychmiastowej wykonalności, gdy tymczasem kwestię tę należało rozstrzygnąć zgodnie z dyspozycją art. 130 § 1 i 2 k.p.a., a więc w oparciu o uznanie, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nieostateczna nie ulega wykonaniu, wniesione odwołanie w terminie wstrzymuje zaś wykonanie decyzji do czasu podjęcia decyzji przez organ odwoławczy. Argumentacja skarżącego w odniesieniu do analizowanej kwestii pozostaje zresztą wyraźnie niekonsekwentna. Z jednej bowiem strony, rozważając kwestię wymogu zastosowania się do terminów zawartych w decyzji niezaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności, skarżący "nie zauważa" postanowień art. 130 k.p.a., z drugiej zaś strony, na regulację tę w sposób bezpośredni powołuje się przy zarzucie, iż Konserwator Zabytków w decyzji z (...) grudnia 2007 r. nie mógł uwzględnić faktu wydania dzień wcześniej decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe, albowiem nie podlegała ona, jako decyzja nieostateczna, wykonaniu. Przyjęte przez wnoszącego skargę kasacyjną stanowisko w zakresie, w jakim odmawia Konserwatorowi Zabytków prawa do uwzględnienia w niniejszym postępowaniu ustaleń poczynionych w toczącym się równolegle postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z (...) września 2005 r. pozostaje zresztą w sprzeczności z dyspozycją art. 130 § 1 k.p.a. Powyższy przepis normuje bowiem kwestię suspensywności odwołania, rozstrzygając o sposobie zachowania się adresata decyzji w świetle nieostatecznych, zawartych w niej postanowień (strona nie może sama przystąpić do wykonania decyzji/organ nie może zobowiązać strony do jej wykonania). Zakres normowania powyższego przepisu nie odnosi się natomiast do kwestii tego, czy i na ile organ administracji, prowadząc kilka odrębnych postępowań, powinien "zharmonizować" wydawane przez siebie rozstrzygnięcia w celu nadania im niezbędnej jednolitości. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że wzgląd na cel, jakiemu ma służyć procedura tocząca się przed organem konserwatorskim na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przy braku jakiegokolwiek wyjaśnienia w decyzji Konserwatora Zabytków w decyzji z (...) grudnia 2007 r. podstaw dokonanego wyboru i nadania mu wyższości nad prostszą formą zabezpieczenia budynku Kościoła Parafii św. A, (zasypanie wykopów), czynią zaskarżoną decyzję kasacyjną Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego uzasadnioną oraz prawidłową. Przyjęte w tych warunkach ustalenie, iż rozstrzygnięcie kontrolowanej sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje art. 138 § 2 k.p.a., było uprawnione. Wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną, organ I instancji rozstrzygając o sposobie zabezpieczenia terenu budowy nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego, albowiem treść decyzji nakierowana została w zasadzie wyłącznie na wymienienie rozstrzygnięć, jakie zostały dotychczas podjęte w sprawie, marginalnie jedynie poruszono w niej zaś kwestię stanowiącą przedmiot rozstrzygania, tj. sposób zabezpieczenia obiektu zabytkowego. Wadliwość ta miała wpływ na wynik sprawy, ponieważ treść decyzji nie pozwalała wyjaśnić, dlaczego organ zezwolił na wskazany w niej sposób zabezpieczenia oraz nie wskazywała, że będzie to najlepszy sposób wykonania prac zabezpieczających. Oceny tej nie zmieniało powołanie się na wykonany przez spółkę sposób przeprowadzenia prac zabezpieczających w obu opiniach biegłych, albowiem takie wskazanie nie mogło stać się zasadniczym kryterium rozstrzygnięcia sprawy, mając na uwadze ustalenia, jakie poczynił Konserwator Zabytków w toku wznowionego postępowania, stwierdzając, że realizowanie obiektu administracyjno-biurowego w bliskim sąsiedztwie zabytkowego kościoła nie jest dopuszczalne pod względem konserwatorskim. Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, albowiem Sąd I instancji nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.