I OSK 380/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant st. sekretarz sądowy Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 26 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 353/09 w sprawie ze skargi [...] S.A. w K. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy, działając na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz. 589 ze zm.), orzekł o zachowaniu w tajemnicy tożsamości osoby przesłuchiwanej, której zeznanie zostało udokumentowane w protokole przesłuchania świadka nr rej.: [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, Okręgowy Inspektor Pracy w Katowicach, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie zapadłe w pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zakwestionował stanowisko, jakoby sama hipotetyczna możliwość wystąpienia negatywnych skutków dla świadka nie była wystarczająca do zastosowania art. 23 ust. 2 przywołanej ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. Podkreślił bowiem, że ustawodawca wymaga jedynie "uzasadnionej obawy" do tego, by inspektor pracy wydał postanowienie o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie tożsamości określonej osoby, w tym danych personalnych. Równocześnie, wobec braku definicji legalnej tego zwrotu odwołał się do znaczenia językowego użytych w nim słów. W tym zakresie podał, iż "uzasadniony" to oparty na obiektywnych racjach, podstawach, słuszny usprawiedliwiony, natomiast "obawa" to stan, uczucie niepewności, niepokoju co do skutku, następstw czegoś, strach, lęk. Mając na uwadze powyższe wywiódł, że w każdej sytuacji, w której inspektor pracy uzna, iż zachodzi "uzasadniona obawa", może wydać postanowienie o zachowaniu okoliczności umożliwiających ujawnienie tożsamości pracownika lub osoby, w tym danych osobowych, co nie wymaga uprawdopodobnienia wystąpienia skutków, o których mowa we wskazanym przepisie. Nadto powołując się na literaturę przedmiotu dodał, że w toku przesłuchania świadka, inspektor pracy powinien uzyskać informację, czy przesłuchanie mogłoby narazić go na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut. Informację tą należy zamieścić w protokole przesłuchania świadka, bowiem stanowi ona podstawę wydania przedmiotowego postanowienia. Zważywszy zaprezentowane wyżej rozważania, organ drugiej instancji stwierdził, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie zostało poprzedzone złożeniem przez osobę przesłuchiwaną wniosku, w którym umotywowano żądanie zachowania w tajemnicy jej tożsamości. Inspektor pracy nie mógł natomiast wyjawić tych powodów w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z uwagi na możliwość identyfikacji osoby składającej wniosek. Nadto wskazał, że w niniejszym przypadku chodzi nie tylko o zachowanie w tajemnicy danych personalnych, ale też wszelkich innych danych i okoliczności, które mogłyby pozwolić na ustalenie tożsamości osoby udzielającej informacji. Zaakcentował również, iż akt będący przedmiotem odwołania nie jest postanowieniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ma charakter swoisty i podlega odrębnej procedurze. Adresatem postanowienia jest bowiem wprawdzie pracodawca, któremu przysługuje prawo wniesienia zażalenia, jednak postępowanie w sprawie tego zażalenia objęte jest tajemnicą służbową i toczy się bez jego udziału. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał za chybione podniesione w zażaleniu zarzuty naruszenia przepisów K.p.a. Okręgowy Inspektor Pracy w Katowicach przedstawił procedurę uregulowaną w zarządzeniu Głównego Inspektora Pracy nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie określenia zasad postępowania z protokołami przesłuchań i innymi dokumentami, na które rozciąga się obowiązek zachowania w tajemnicy służbowej podnosząc, że organ pierwszej instancji zasad tych nie naruszył. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 18 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/G/353/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. S.A. w K. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy z [...] lutego 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że podstawą prawną aktu stanowiącego przedmiot skargi był art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz. 589 ze zm.). W myśl tego przepisu, jeżeli zachodzi uzasadniona obawa, że udzielenie inspektorowi pracy informacji w sprawach objętych kontrolą przez pracownika lub osoby wymienione w ust. 1 pkt 3 powołanego unormowania (które są lub były zatrudnione, albo które wykonują lub wykonywały pracę na rzecz podmiotu kontrolowanego na innej podstawie niż stosunek pracy, w tym osoby wykonujące na własny rachunek działalność gospodarczą) mogłoby je narazić na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu udzielenia tej informacji, inspektor pracy może wydać postanowienie o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie tożsamości tego pracownika lub osoby, w tym danych osobowych. Zgodnie zaś z treścią art. 23 ust. 3 i 4 przywołanej ustawy, w razie wydania postanowienia okoliczności takie pozostają wyłącznie do wiadomości inspektora pracy. Protokół przesłuchania pracownika lub osoby wolno udostępniać pracodawcy tylko w sposób uniemożliwiający ujawnienie danych osobowych. Na postanowienie w sprawie zachowania w tajemnicy danych osobowych pracodawcy przysługuje zażalenie do okręgowego inspektora pracy, a postępowanie dotyczące zażalenia toczy się bez udziału pracodawcy i objęte jest tajemnicą służbową. Przywołane wyżej uregulowania stanowią nowe rozwiązanie prawne, którego celem było zwiększenie skuteczności działania inspekcji pracy a także zagwarantowanie ochrony pracownikom i innym osobom świadczącym pracę w związku z ich obawami przed niekorzystnymi dla nich skutkami ze strony pracodawcy lub środowiska, jeżeli zgodzą się ujawnić w toku kontroli fakty naruszenia przepisów prawa pracy, a tym samym ułatwić kontrolującym wyeliminowanie uchybień występujących w sferze stosunków pracy. Sąd podkreślił, że według art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie natomiast do treści art. 124 §2 K.p.a., postanowienie, na które służy zażalenie oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie, powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Oznacza to, że obowiązek uzasadnienia dotyczy postanowień organów obydwu instancji. Zgodnie przy tym z art. 126 K.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2–5 K.p.a., a zatem również § 3 tego unormowania, który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie postanowienia odpowiadające wymogom wynikającym z przywołanych wyżej przepisów powinno obrazować tok rozumowania organu administracji, prowadzący do konkretyzacji określonego stosunku prawnego opartego na wskazanej normie prawnej. Sąd wywodził, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy ma charakter uznaniowy, na co wskazuje użyte w tym przepisie sformułowanie, że inspektor pracy "może" wydać postanowienie. Z treści omawianego uregulowania wynika, że postanowienie takie wydaje się wówczas, gdy zachodzi uzasadniona obawa, iż osoba w nim wskazana może doznać uszczerbku lub zostanie jej postawiony zarzut w związku z udzieleniem informacji. Implikuje to konieczność odniesienia się do tych kwestii oraz zaprezentowania argumentów, jakie legły u podstaw wydania przedmiotowego postanowienia w jego uzasadnieniu. Uznanie administracyjne nie oznacza bowiem dowolności organu i nie zwalnia go z obowiązku uwzględnienia pewnych kryteriów faktycznych i prawnych o charakterze obiektywnym w sposób pozwalający na ocenę zasadności przyjętych przezeń argumentów oraz zachowania granic uznania. Skoro więc organ inspekcji pracy wydał postanowienie w oparciu o art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r., to zobligowany był w jego uzasadnieniu podać, że istnieją takie okoliczności, które powodują obawę pracownika, iż udzielenie informacji mogłoby go narazić na uszczerbek lub zarzut z tego powodu. Użyty w przywołanym przepisie zwrot, że obawa musi być uzasadniona wskazuje, że powinna ona wynikać przynajmniej z uprawdopodobnionych okoliczności faktycznych. Istnienie zagrożenia, a także to, czy obawa jest uzasadniona, należy rozumieć jako zobiektywizowaną obawę niebezpieczeństwa wystąpienia niekorzystnych skutków. Organ powinien przynajmniej wskazać kategorię wartości czy dóbr, które w konkretnym przypadku mogłyby być zagrożone w efekcie ujawnienia tożsamości osoby przesłuchiwanej. Niezbędne jest zatem przybliżenie okoliczności, na których jest oparta uzasadniona obawa, że udzielenie informacji może spowodować uszczerbek po stronie osoby, która je przekazała oraz wskazanie, na czym uszczerbek ten miałby polegać bądź jakich dóbr może dotyczyć. Stopień ogólności kwestii odnoszących się do przesłanek, których wystąpienie uzasadnia wydanie spornego postanowienia, powinien być natomiast adekwatny do okoliczności danej sprawy, tak aby nie umożliwiać bezpośredniego czy pośredniego zidentyfikowania przesłuchiwanej osoby. Mając na względzie zaprezentowane wyżej rozważania prawne Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie czyni zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. Powołanie się przez organy Państwowej Inspekcji Pracy wyłącznie na złożenie przez osobę przesłuchiwaną wniosku o wydanie postanowienia o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie jej tożsamości nie może bowiem zostać uznane za wystarczające. W tym kontekście przedwczesne jest twierdzenie organu odwoławczego, że zachodziła uzasadniona obawa, iż udzielenie informacji w sprawach objętych kontrolą przez pracownika lub osoby, o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy mogłoby narazić tego pracownika lub osobę na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu udzielenia rzeczonej informacji, skoro w uzasadnieniu postanowienia inspektor pracy nie wskazał na istnienie okoliczności, które mogłyby taką obawę uzasadniać. Skład orzekający nie podzielił również stanowiska, że postanowienie wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie jest postanowieniem w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Trzeba jednak zaakcentować, że określonych w tym Kodeksie wymogów formalnych stawianych uzasadnieniu postanowienia nie należy traktować jako pozwalających na unicestwienie celu jego wydania wynikającego z art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, jakim jest zagwarantowanie szeroko rozumianego bezpieczeństwa osobom udzielającym informacji organom inspekcji pracy. Jakkolwiek rozwiązanie takie może powodować pewne trudności i wymaga wysokich umiejętności od organów stosujących prawo, to jednak tylko ono umożliwia rzeczywiste, a nie jedynie formalne dokonanie kontroli zarówno instancyjnej jak i sprawowanej przez sądy administracyjne. Kontrola taka nie jest bowiem możliwa w sytuacji, gdy uzasadnienie zaskarżonego aktu sprowadza się do przytoczenia treści stosowanego przepisu i lakonicznego stwierdzenia, że w sprawie zachodzą przesłanki do jego zastosowania. Zasadne jest twierdzenie, że przepis art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy stanowi istotny wyjątek od zasady określonej w art. 10 §1 K.p.a., przewidującej zapewnienie stronom postępowania czynnego udziału we wszystkich jego stadiach. Skoro jednak wspomniane rozwiązanie prawne ma charakter wyjątkowy, to może ono mieć miejsce tylko wówczas, gdy jest to naprawdę konieczne. Tym bardziej niezbędna jest więc rzeczywista, a nie tylko pozorna kontrola stosowania tego instrumentu w toku postępowań prowadzonych przez organy inspekcji pracy. Sąd zwrócił uwagę, że – jak słusznie podniesiono w skardze – zarządzenie Głównego Inspektora Pracy nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie określenia zasad postępowania z protokołami przesłuchań i innymi dokumentami, na które rozciąga się obowiązek zachowania tajemnicy służbowej, wydane na podstawie art. 23 ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu Konstytucji RP. Zarządzenie to, jako akt o charakterze wewnętrznym, nie stanowiło podstawy prawnej wydanych w sprawie postanowień. Zważywszy wszystkie przywołane okoliczności Sąd uznał, że uzasadnienie zaskarżonego aktu, jak również postanowienia wydanego w pierwszej instancji koliduje z treścią art. 107 § 3 w związku z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego a uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem wyklucza ono dokonanie kontroli prawidłowości zastosowania przez organy orzekające w sprawie art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie I instancji. Okręgowy Inspektor Pracy w Katowicach wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz. 589 ze zm.) przez przyjęcie, że postanowienie wydane na podstawie tego przepisu wymaga uzasadnienia faktycznego i prawnego, 2) naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez przyjęcie, że do postanowienia wydanego na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, 3) naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez przyjęcie, że postanowienie wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy jest postanowieniem w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Na tych podstawach wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy bądź uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę E. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Tak wyznaczony zakres orzekania oznacza obowiązek badania przez Sąd II instancji, czy nie zachodzi jedna z przesłanek nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Istnienie którejkolwiek z przyczyn nieważności, powoduje, że postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym jest nieważne, a orzeczenie podlega uchyleniu, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Nieważność postępowania zachodzi w przypadkach enumeratywnie wskazanych w treści art. 183 § 2 P.p.s.a., w tym między innymi wówczas, gdy droga sądowa była niedopuszczalna (art. 183 § 2 pkt 1). Na gruncie rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że postępowanie przed Sądem I instancji, zakończone zaskarżonym wyrokiem obarczone jest wymienioną wyżej wadą, gdyż złożona przez E. S.A. skarga, a tym samym droga sądowa, była niedopuszczalna. W pierwszej kolejności wypada wskazać, na zakres właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyznaczają przepisy P.p.s.a. Jak wynika z treści art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1–4a. Ponadto, sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a., orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach stało się postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z dnia 2 kwietnia 2009 r., utrzymujące w mocy postanowienie Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Katowicach z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie zachowania w tajemnicy tożsamości osoby przesłuchiwanej w charakterze świadka, wydane w oparciu o art. 23 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz. 589 ze zm.). Stosownie do treści tego przepisu, jeżeli zachodzi uzasadniona obawa, że udzielenie inspektorowi pracy informacji w sprawach objętych kontrolą przez pracownika lub inną określoną osobę mogłoby narazić tego pracownika lub osobę na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu udzielenia tej informacji, inspektor pracy może wydać postanowienie o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie tożsamości tego pracownika lub osoby, w tym danych osobowych. Na postanowienie w sprawie zachowania danych osobowych w tajemnicy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Rozważenia wymaga, czy w świetle art. 3 § 2, a w szczególności pkt 2 lub 4 P.p.s.a., postanowienie wydane na podstawie art. 23 ust. 2 i 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy podlega kognicji sądu administracyjnego. Postanowienie, o którym mowa w art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, wydawane jest w toku postępowania kontrolnego przeprowadzanego przez organy inspekcji pracy, uregulowanego w rozdziale 4 tej ustawy. Celem postępowania kontrolnego jest ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń. Jak wynika z art. 33 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1–4, 6 i 7 oraz art. 11a, kieruje wystąpienia, o których mowa w art. 11 pkt 8, wnosi powództwa oraz wstępuje do postępowania w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 11 oraz podejmuje inne działania, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów. W doktrynie zwraca się uwagę na odrębność postępowania kontrolnego oraz postępowań, w których następuje stosowanie powyższych władczych instrumentów prawnych. Stosowanie tych środków dokonywane jest bowiem poza ramami postępowania kontrolnego, według właściwych, odrębnych od tego postępowania trybów. I tak, wydawanie decyzji administracyjnych podlega rygorom Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś wniesienie powództwa czy wniosku do sądu –Kodeksu postępowania cywilnego. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie kontrolne oraz postępowanie administracyjne pozostają ze sobą w ścisłym związku m.in. poprzez powiązanie podmiotem je prowadzącym, tj. organem inspekcji pracy. Co więcej, w postępowaniu kontrolnym, na mocy art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy pomocniczo zastosowanie znajdują również przepisy K.p.a. Oznacza to, że czynności dokumentujące ustalenia faktyczne, podejmowane przez organ kontrolujący muszą spełniać wymagania stawiane przez K.p.a. środkom dowodowym, z których mogą korzystać podmioty postępowania administracyjnego. Odnosi się to do wszystkich postępowań kontrolnych, niezależnie od tego, w jaki ostatecznie sposób się one zakończą. Korzystanie w postępowaniu kontrolnym z środków dowodowych przewidzianych w K.p.a. nie oznacza, że postępowanie kontrolne można uznać za toczące się według reguł określonych w całości przez K.p.a. Mimo pewnych cech wspólnych, postępowanie kontrolne nie stanowi formalnej części postępowania administracyjnego, a postępowania te rozdziela zamknięcie procesu kontroli ustaleniem jej wyników (vide: M. Gersdorf, J. Jagielski, K. Rączka, Komentarz do ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, LexisNexis Warszawa 2008, s. 82–83). W konsekwencji, skoro postępowanie kontrolne nie stanowi postępowania administracyjnego sensu stricto, wydane w jego toku postanowienie o zachowaniu w tajemnicy tożsamości osoby przesłuchiwanej w charakterze świadka, nie jest postanowieniem wydanym w toku postępowania administracyjnego. Jest to szczególne rozwiązanie prawne przyjęte dla potrzeb postępowania kontrolnego. Tym samym nie zasługuje na akceptację pogląd zaprezentowany w zaskarżonym wyroku, że skoro na postanowienie organu inspekcji pracy przysługuje zażalenie, oznacza to, iż postanowienie wydane po rozpatrzeniu zażalenia podlega kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Warunkiem podlegania postanowienia kognicji sądów administracyjnych jest bowiem jego zapadnięcie w toku postępowania, które jest postępowaniem stricte administracyjnym. Warunek ten na gruncie okoliczności rozpoznawanej sprawy nie został spełniony, zatem skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Również jeśli wziąć pod uwagę charakter postępowania kontrolnego i jego cel, sprowadzający się do ustalenia okoliczności faktycznych w zakresie przestrzegania przepisów prawa pracy, to poza dyskusją pozostaje stwierdzenie, że kwestionowane postanowienie nie stanowi postanowienia kończącego postępowanie, czy też rozstrzygającego o istocie sprawy. Tym samym uprawnione jest twierdzenie, że przedmiotowe postanowienie nie podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Nie znajduje również odzwierciedlenia w przepisach prawa zaliczenie postanowienia wydanego w oparciu o art. 23 ust. 2 i 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy do innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje ono w sposób bezpośredni uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak wspomniano wcześniej, postępowanie kontrolne, uregulowane w rozdziale 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy z uwagi na specyfikę zasad nim rządzących, stanowi szczególny rodzaj postępowania, odrębnego od postępowania administracyjnego w rozumieniu K.p.a. Możliwość objęcia kognicją sądów administracyjnych aktów wydawanych na podstawie przepisów szczególnych, do których nie odnoszą się warunki określone w § 2 art. 3, przewiduje przepis art. 3 § 3 P.p.s.a. Jednakże conditio sine qua non objęcia kognicją sądów administracyjnych określonych spraw jest wyraźne zawarcie w przepisach ustaw szczególnych prawa do zaskarżenia aktu na drodze sądowoadministracyjnej. Uprawnienia takiego na gruncie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie sposób się jednak doszukać. Wobec powyższego również z treści art. 3 § 3 P.p.s.a. nie można wywieść prawa do zaskarżenia przedmiotowego postanowienia do sądu administracyjnego. Reasumując powyższe rozważania należy, stwierdzić, że na postanowienie wydane w trybie art. 23 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w przedmiocie zachowania w tajemnicy tożsamości osoby przesłuchiwanej w charakterze świadka nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W konsekwencji rozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargi E. S.A. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach było niedopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny był zatem uprawniony i jednocześnie zobowiązany do uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i odrzucenia skargi. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w związku z art. 183 § 2 pkt 1 oraz art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.