IV SA/Gl 428/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r. nr [...]. Prezydent Miasta Z. Zastępca decyzją Nr [...] z dnia [...] r. odmówił M. R. przyznania zasiłku okresowego z powodu niepełnosprawności od miesiąca września 2007 r. do grudnia 2007 r.. W uzasadnieniu decyzji organ podał m.in., iż odmówiono stronie pomocy w formie zasiłku okresowego ponieważ na dochód strony w miesiącu sierpniu 2007 r. składały się dodatek mieszkaniowy od miesiąca sierpnia 2007 r. do stycznia 2008 r. w kwocie [...] zł. oraz zasiłek stały w wysokości [...] zł. w łącznej wysokości [...] zł. co przekraczało kryterium dochodowe ([...]zł.) o kwotę [...] zł. Na dochód od miesiąca września 2007 r. do grudnia 2007 r. składały się zaś dodatek mieszkaniowy [...] zł. oraz zasiłek stały w kwocie [...] zł. w łącznej wysokości [...],00 zł. co jest równe kryterium dochodowemu [...] zł.. W związku z powyższym – zdaniem organu I instancji - strona nie spełniała jednego z warunków do otrzymania zasiłku okresowego jakim jest kryterium dochodowe. Podkreślono, iż pomimo występowania jednej z przesłanek zawartych w art. 7 pkt. 2-15 oraz art. 41 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej tj. niepełnosprawności zasiłku okresowego zwrotnego nie wzięto pod uwagę, gdyż w ocenie organu nie istniała szczególnie uzasadniona przyczyna przyznania tej formy pomocy. Od decyzji tej odwołanie wniósł M. R. , który wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wskazał, że zaskarżona decyzja jest dla niego upokarzająca, nieludzka i doprowadzi do pogorszenia jego stanu zdrowia. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło uchylić w całości zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu przytoczono treść art. 38 oraz 147 ustawy o pomocy społecznej. Wskazano, iż stosownie do art. 8 ust. l pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi [...] zł.. Podniesiono, że z materiałów sprawy wynika, iż strona jest osobą samotnie gospodarującą. Posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane w dniu [...] r. Orzeczenie to zostało wydane na stałe. M. R. decyzją z dnia [...] r. miał przyznane prawo do dodatku mieszkaniowego od sierpnia 2007 r. do stycznia 2008 r. w wysokości [...] zł. miesięcznie. Na dochód strony w miesiącu sierpniu 2007 r. składał się zasiłek stały w wysokości [...] zł. miesięcznie oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł., zatem łączny dochód strony w miesiącu sierpniu 2007 r. wynosił [...] zł.. Natomiast na dochód strony w miesiącach od września do grudnia 2007 r. składał się zasiłek stały w kwocie [...] zł. oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł., zatem łączny miesięczny dochód strony we wskazanym okresie wynosił [...] zł. Organ podkreślił, że z zaświadczenia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Z. z dnia [...] r. wynika, iż sprawa z wniosku wierzycielki D. R. przeciwko dłużnikowi M. R. prowadzona na podstawie tytułu wykonawczego wyroku Sądu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] r. oraz wyroku Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] r. została umorzona [...] r. z uwagi na zapłatę całości roszczenia. Jednocześnie Komornik poinformował. iż w niniejszej sprawie spłacane były wyłącznie zaległości wobec wierzyciela. Ponadto z drugiego zaświadczenia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Z. z dnia [...] r. wynika, iż w sprawie prowadzonej z wniosku wierzycielki I. N. przeciwko dłużnikowi M. R. na podstawie tytułu wykonawczego Wyroku Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] r. i wyroku Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] r. wpłaty w okresie od [...] r. do chwili wydania zaświadczenia są dokonywane tytułem spłaty zaległości alimentacyjnych na rzecz wierzycielki. Zdaniem organu odwoławczego, w związku z powyższym nie jest możliwe przy ustalaniu dochodu strony do pomocy społecznej uwzględnienie potrąceń dokonywanych przez komornika sądowego, gdyż jak ustalono zajęcia komornicze dotyczą zaległości alimentacyjnych, natomiast zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej jedynie odliczeniu od przychodów podlega kwota miesięcznych, bieżących alimentów należnych osobie uprawnionej na podstawie prawnego tytułu tj. bez kwot zaległych świadczeń i ewentualnych odsetek oraz kosztów egzekucyjnych. Tym samym stwierdzono, iż organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił dochód strony w miesiącach od sierpnia do grudnia 2007 r. przyjmując, iż w miesiącu sierpniu 2007 r. wynosił on [...] zł., natomiast od września do grudnia 2007 r.- [...] zł. miesięcznie. Stad tez strona nie spełnia wymogów określonych w art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej do otrzymania zasiłku okresowego, ponieważ dochód strony w miesiącu sierpniu 2007 r. wynosił [...] zł. i był wyższy od ustawowego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej tj. [...] zł, natomiast od miesiąca września 2007 r. do grudnia 2007 r. dochód strony wynosił [...] zł., a zatem nie był niższy od ustawowego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z regulacją przepisu art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa. pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Podkreślono, iż w tej mierze organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, iż pomimo występowania jednej z przesłanek zawartych w art. 7 pkt. 2-15 oraz art. 41 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej tj. niepełnosprawności zasiłku okresowego zwrotnego nie wzięto pod uwagę, gdyż w ocenie organu nie istnieje szczególnie uzasadniona przyczyna przyznania tej formy pomocy. Podkreślono, że ocenie Kolegium organ pierwszej instancji w ramach prowadzonego postępowania naruszył przepis art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji obowiązany jest prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Tym samym obowiązkiem organu jest aby w identycznym stanie faktycznym dokonywał analogicznej oceny stanu normatywnego. Z akt sprawy zaś wynika, iż organ pierwszej instancji odmiennie ocenił sytuację strony w odniesieniu do tego samego okresu czasu. Jak wynika bowiem z akt sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] r. organ pierwszej instancji przyznał stronie prawo do zasiłku celowego w wysokości [...] zł na gaz w miesiącu grudniu 2007 r. stwierdzając w uzasadnieniu tej decyzji, iż strona spełnia wymogi określone w ustawie o pomocy społecznej. Pomoc przyznano ze względu na długotrwałą chorobę i niski dochód. Natomiast zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji odmówił stronie przyznania zasiłku okresowego między innymi w miesiącu grudniu 2007 r. z uwagi na niespełnienie wymogów formalnych, jak również zwrotnego zasiłku okresowego, gdyż nie stwierdził w przypadku strony występowania szczególnej okoliczności. Jednocześnie Kolegium wskazało, iż do ustalenia czy w przypadku strony występuje czy też nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej koniecznym jest przeprowadzenie z czynnym udziałem strony pełnej analizy jej stałych miesięcznych dochodów i wydatków, a z akt sprawy wynika, iż taka pełna analiza z czynnym udziałem strony obejmująca okres od września do grudnia 2007 r. nie została dokonana w ramach przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego. Te okoliczności zdaniem organu odwoławczego przemawiały za uchyleniem zaskarżonej decyzji i ponownym przeprowadzeniu postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a z drugiej strony uniemożliwiły Kolegium podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego w oparciu o przedstawiony materiał dowodowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący M. R. wskazał, że podtrzymuje w całości odwołanie w skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. Zdaniem skarżącego Kolegium rozpatrzyło niniejszą sprawę z pominięciem ważnego dowodu tj. nie czekając na odpowiedz jaką udzieli MOPR w Z. na wniosek skarżącego z dnia [...] r. o podanie najwyższej przyznanej kwoty zasiłku celowego oraz okresowego na zakup żywności lub posiłku w roku 2007, 2008, 2009 osobie z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Skarżący wskazał, iż organ w piśmie z dnia [...] r. nie udzielił mu oczekiwanych wyjaśnień. Skarżący zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o zobowiązanie Ośrodka Pomocy w Z. do wykazania w sprawie prawdziwej najwyższej kwoty zasiłku celowego oraz okresowego na żywność lub posiłek jaką przyznał osobie o takim samym stopniu niepełnosprawności jaki ma on w latach 2007, 2008, 2009 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając w tych granicach legalność zaskarżonego orzeczenia Sąd doszedł do przekonani, że skarga musi odnieść skutek. Po pierwsze wskazać przyjdzie, że w dniu wydawania decyzji przez organ I instancji jak i organ odwoławczy obowiązywała ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115 poz. 728). Art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zawierający konstytucyjną zasadę pomocniczości , stanowi iż, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie do art. 7 tej ustawy pomocy tej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu: ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, braku umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej placówki opiekuńczo-wychowawcze, trudności w integracji osób, które otrzymały status uchodźcy, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Na mocy natomiast art. 8 ust. 1 omawianej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40,41, 78 i 91, przysługuje: - osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty [...] zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", - osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", - rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny" przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Pomoc społeczna jest instytucją mającą za zadanie wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W myśl art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115 poz. 728) zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej -do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (art. 38 ust. 2 pkt 1 tej ustawy). Według art. 8 ust. 3 powoływanej wyżej ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Z materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy wynika, iż skarżący jest osobą samotnie gospodarującą. Posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane w dniu [...] r. (wydane na stałe). . Na dochód strony w miesiącu sierpniu 2007 r. składał się zasiłek stały w wysokości [...] zł. miesięcznie oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł., zatem łączny dochód strony w miesiącu sierpniu 2007 r. wynosił [...] zł.. Natomiast na dochód strony w miesiącach od września do grudnia 2007 r. składał się zasiłek stały w kwocie [...] zł. oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł., zatem łączny miesięczny dochód strony w tym okresie wynosił [...] zł.. Trzeba wszakże wskazać, iż z zalegającego w aktach sprawy zaświadczenia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Z. z dnia [...] r. wynika, iż w sprawie prowadzonej z wniosku wierzycielki I. N. przeciwko dłużnikowi M. R. (na podstawie tytułów wykonawczych - wyroku Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] r. i wyroku Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] r.) wpłaty w okresie od [...] r. do chwili wydania zaświadczenia są dokonywane tytułem spłaty zaległości alimentacyjnych na rzecz wierzycielki. Zdaniem organów obydwu instancji nie jest możliwe przy ustalaniu dochodu strony do pomocy społecznej uwzględnienie potrąceń dokonywanych przez komornika sądowego, gdyż zajęcia komornicze dotyczą zaległości alimentacyjnych, natomiast zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej jedynie odliczeniu od przychodów podlega kwota miesięcznych, bieżących alimentów należnych osobie uprawnionej na podstawie prawnego tytułu tj. bez kwot zaległych świadczeń i ewentualnych odsetek oraz kosztów egzekucyjnych. Sąd w składzie tu orzekającym uznał, że organy procedujące w sprawie dokonały błędnej wykładni art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Wskazany przepis stanowi, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszony o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Analiza tej definicji prowadzi do wniosku, że dochód to suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub z miesiąca złożenia wniosku, uzyskanych bez względu na ich tytuł i źródło, chyba że ustawa stanowi inaczej, pomniejszona o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W świetle tej definicji nie ma zatem znaczenia z jakiego tytułu i źródła pochodzi przychód, o ile ustawa nie stanowi inaczej, a także jakie alimenty i w jaki sposób są świadczone, byleby było to na rzecz innych osób. Stąd tez z cyt. art. 8 ust. 3 pkt 3 nie można wyciągnąć takich wniosków jak to uczyniły organy orzekające w sprawie. Skoro dochodem jest przychód uzyskany bez względu na tytuł i źródło, pomniejszony o alimenty, to uzyskany przez skarżącego przychód powinien zostać pomniejszony o alimenty, które z tego przychodu są świadczone. Z przepisu art. 8 ust. 3 omawianej ustawy nie wynika, że dotyczy to tylko alimentów świadczonych dobrowolnie i tylko bieżących. Mówi on wyraźnie o alimentach świadczonych na rzecz innych osób, nie precyzując czy świadczenie to ma być dobrowolne czy nie, a także czy mają to być alimenty bieżące czy zaległe. Stanowi on bowiem, że przychód ma być pomniejszony o alimenty, przy tym też bez względu na to, że, tak jak to jest w przypadku skarżącego, ponosiła by je w istocie pomoc społeczna. Stąd też wysokość dochodu ustalonego przez organy wynikała z błędnej wykładni art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej (patrz – wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 94/09 dostępny w internetowej bazie CBOSA). W rzeczywistości zaś dochody skarżącego we wskazanych wyżej okresach nie przekraczały (jak też nie były równe) ustalonemu przez ustawę kryterium dochodowemu Konsekwencją tego błędnego ustalenia było z kolei to, że organy obu instancji czyniły swoje ustalenia w kwestii przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia w oparciu o przepis art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, gdy tymczasem w sprawie stosowne rozważania należało prowadzić na kanwie przepisu art. 38 tej ustawy. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), jako wydane z naruszeniem prawa materialnego W ponownym postępowaniu organ orzekający w sprawie oceni ponownie zgromadzony materiał dowodowy zebrany w postępowaniu, w tym zaświadczenie komornika o zajęciu zasiłku stałego, mając na uwadze, że art. 8 ust. 3 pkt 3 mówi o pomniejszeniu o alimenty.