II OSK 1602/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. NSA Jacek Hyla /spr./ Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 682/09 w sprawie ze skargi D. K. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutu wniesionego w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie nakazania rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 682/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę D. K. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku zaskarżonym postanowieniem po rozpatrzeniu zażalenia D. K., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z [...] czerwca 2009r. nr [...], w którym nie uwzględniono wniesionego przez D. K. zarzutu w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z [...] kwietnia 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że decyzją z 10 grudnia 1996 r. Prezydent Miasta Białegostoku po rozpatrzeniu sprawy samowolnie rozpoczętych robót budowlanych na posesji przy ul. [...] w Białymstoku, nakazał S. K. rozbiórkę wyszczególnionych w decyzji elementów budowlanych. Działający w trybie odwoławczym Wojewoda Białostocki - decyzją ostateczną z [...] lutego 1997 r., nr [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie, dotyczącym nakazu rozbiórki ściany murowanej dł. 6,40m i wysokości 2,05m i orzekł o odmowie nakazania rozbiórki w/w ściany, wykonanej za pozwoleniem organu l instancji z 13 lipca 1987 r., natomiast w pozostałej części utrzymał przywołaną decyzję w mocy. Prezydent Miasta Białegostoku wystawił na podstawie powyższej decyzji tytuł wykonawczy nr [...] i wszczął wobec S. K. postępowanie egzekucyjne. W piśmie z 17 kwietnia 2008 r. pełnomocnik S. K. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku, iż w 2005 r. zobowiązana sprzedała nieruchomość D. K.. Z tej przyczyny, postanowieniem z [...] kwietnia 2008 r. zostało umorzone postępowanie egzekucyjne wobec S. K.. W następstwie powyższych okoliczności, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku [...] listopada 2008 r. wystosował do D. K. upomnienie nr [...], wzywające do wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających z decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z [...] grudnia 1996 r. nr [...] i Wojewody Podlaskiego z [...] lutego 1997 r. nr [...]. Do upomnienia została dołączona kopia egzekwowanej decyzji. Powyższe upomnienie zostało skutecznie doręczone. W dniu [...] kwietnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku wystawił natomiast tytuł wykonawczy nr [...] oraz skutecznie go doręczył zobowiązanej, wszczynając tym samym wobec D. K. postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie. W dniu 20 maja 2009 r. D. K. wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie ww. tytułu wykonawczego. Zobowiązana podniosła zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej (art. 33 pkt 6 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. - dalej w skrócie: "u.p.e.a."). Rozpatrując te zarzuty, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał [...] czerwca 2009 r. postanowienie o ich nieuwzględnieniu. W wyniku wniesionego przez stronę zażalenia, skarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] lipca 2009 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że z niedopuszczalnością egzekucji administracyjnej mamy do czynienia, gdy w sprawie wystąpiła okoliczność wykluczająca możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego ze względów formalnych - podmiotowych lub przedmiotowych. Zdaniem organu w niniejszej sprawie taka sytuacja prawna nie zachodzi. Egzekwowany nakaz rozbiórki jest ostateczny i prawomocny, a jego zgodność z prawem potwierdził sąd administracyjny. Nakaz ten podlega egzekucji administracyjnej na podstawie art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. Ponadto postępowanie egzekucyjne jest prowadzone przez właściwy organ administracji publicznej, a D. K. stosownie do przepisu art. 30 § 4 Kpa w związku z art. 18 u.p.e.a. jest następcą prawnym pierwotnej zobowiązanej S. K.. Nabywając prawo własności nieruchomości przy ul. [...] w Białymstoku przejęła wszelkie prawa i obowiązki związane z tą nieruchomością, w tym obciążenie sześcioma nakazami rozbiórek samowoli budowlanych wraz z kosztami ich wykonania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że egzekwowany nakaz rozbiórki wymienia w 8 punktach elementy obiektu nim objęte. Przyznał przy tym, iż w obiegu prawnym istnieje jeszcze pięć innych decyzji nakazujących rozbiórkę samowolnej zabudowy na przedmiotowej nieruchomości, jednakże bezpodstawne są twierdzenia zobowiązanej, iż zakres prac musi być ustalony precyzyjnie, bo może to wywołać katastrofę budowlaną, za którą ktoś poniesie konsekwencję. To zobowiązana może powierzyć wykonanie nakazu innej osobie i to ją obciąża dokonany wybór, a nie organ administracji publicznej, który egzekwuje ostateczną i prawomocną decyzję administracyjną. Organ odwoławczy stwierdził także, iż nieuzasadniony jest zarzut wobec Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż naruszając przepisy prawa od 2005r. nie wydał D. K. dokumentów "związanych z egzekwowanym nakazem rozbiórki". D. K. złożyła wprawdzie wniosek jednakże nie odpowiedziała organowi l instancji na pismo, w którym została zamieszczona informacja, iż dokumenty zostaną wydane po przedłożeniu dokumentu, iż uzyskała status strony w sprawie. Skargę do Sądu na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła D. K. domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji i umorzenia wystawionego tytułu wykonawczego. Jej zdaniem w sprawie naruszono art. 9 i 73 k.p.a. Skarżąca wyjaśniła, że kupiła przedmiotową nieruchomość z zabudową do częściowej rozbiórki i zamierza jest nakazy rozbiórki zrealizować. Jednakże musi być wprowadzona w zakres prac rozbiórkowych, tym bardziej, że koszty wykonania będą bardzo wysokie. Jej zdaniem, w związku ze źle układającymi się stosunkami poprzedniej właścicielki z pracownicą Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego oraz działaniami sąsiada wskazane by było, aby kserokopie decyzji rozbiórkowych potwierdzić za zgodność, aby wyeliminować obawy o np. złośliwą zamianę dokumentu celem podwyższenia kosztów prac itp. Dodała, że w 2005 r. zawiadomiła Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego o kupnie nieruchomości i wystąpiła o wydanie potwierdzonych za zgodność kopii decyzji rozbiórkowych, zapłaciła żądaną kwotę za sporządzenie odpisów. Do tej pory nie otrzymała ich, mimo że organ dysponuje niezbędnymi dowodami dotyczącymi nabycia praw własności do nieruchomości. Podniosła, że zanim podejmie prace na posesji, chce zapoznać się z potwierdzonymi kopiami tych decyzji. Ponadto, zdaniem skarżącej postępowanie egzekucyjne nie powinno być prowadzone w sprawie, ponieważ stosowanie środków egzekucyjnych nie powinno być formą karania za popełnienie wykroczenia budowlanego, tym bardziej że to nie ona naruszyła prawo budowlane. W ocenie strony, kupując nieruchomość nie przyjęła z inwentarzem postępowań egzekucyjnych. Nadto na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. pełnomocnik skarżącej dodatkowo zarzucił naruszenie art. 33 pkt 2 u.p.e.a., polegający na braku wymagalności obowiązku z innego powodu oraz wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku wskazał, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego, jego obowiązków, wymienionych w tytule wykonawczym, zaś w ramach kontroli legalności postanowienia wydanego w sprawie zarzutów. Sąd jest uprawniony do oceny, czy taki obowiązek jest wykonalny, mając na względzie zakres swej kognicji wynikający z przepisów art. 3 § 1, art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Organ egzekucyjny – stosownie do art. 29 § 1 u.p.e.a. – bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, ale nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W ocenie Sądu brak wymagalności (art. 33 ust. 2) obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych nie ma żadnego uzasadnienia w niniejszej sprawie, skoro sama skarżąca przyznała, że nie uchyla się od wykonania rozbiórki, lecz tyle, że brak odpowiedniej dokumentacji uniemożliwia jej dokonanie tej czynności. Skarżąca jest następcą prawnym byłej zobowiązanej S. K. i przejęła obowiązki spoczywające na byłym właścicielu. Stanowi o tym wprost art. 28 a ustawy egzekucyjnej. Skarżąca otrzymała upomnienie wraz z odpisem decyzji ostatecznej o rozbiórce, a następnie, wystosowany na jej nazwisko i imię, tytuł wykonawczy. Chybiony jest również zarzut niewykonalności obowiązku rozbiórki, albowiem obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania w sensie obiektywnym. O niewykonalności można mówić wówczas, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Zdaniem Sądu powoływanie się skarżącej na niedostarczenie jej przez organ dodatkowej dokumentacji, nie stanowiło żadnej przeszkody do wykonania rozbiórki. W dalszej części uzasadnienia wskazano, iż organ I instancji skierował do skarżącej pismo z dnia [...] czerwca 2009 r. wzywające do sprecyzowania, jakiej dokumentacji rysunkowej żąda skarżąca oraz czy żąda również wydania drugiej kopii decyzji rozbiórkowej. Dotychczas skarżąca nie odpowiedziała na wezwanie organu, co w ocenie Sądu może świadczyć o tym, że nie jest zainteresowana szybkim wykonaniem czynności rozbiórkowych. Podnoszone przez skarżącą zarzuty naruszenia art. 9 i art. 73 k.p.a. nie mają, w ocenie Sądu, odniesienia do meritum zaskarżonego postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 33 ust. 5 ustawy u.p.e.a. poprzez błędne uznanie, iż w zaistniałym stanie faktycznym nie zachodzi niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, w sytuacji gdy obowiązek rozbiórki był niewykonalny, bowiem skarżąca nie posiadała potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii decyzji rozbiórkowych oraz dokumentacji rysunkowej precyzującej miejsce i zakres prac rozbiórkowych nakazanych decyzją; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. polegające na tym, iż Sąd I instancji w wyniku błędnej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował powyższego przepisu uznając, iż nie ma on odniesienia do meritum zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy przepis ten statuuje obowiązek organu administracji należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca dodatkowo wskazała, iż określona w art. 9 kpa. zasada informowania stron postępowania przez organ administracji publicznej kształtuje po stronie organu administracji publicznej obowiązek do udzielania pełnej informacji o okolicznościach faktycznych i okolicznościach prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Znamiennym jest, iż skarżąca w kierowanych do organu administracji pismach wielokrotnie prosiła o udzielenie informacji, jaki dokładnie zakres pracy ma wykonać i na jakich budynkach. Ponadto skarżąca wnosiła o wydanie stosownej dokumentacji, co jednak nie nastąpiło. W konsekwencji tego w ocenie skarżącej doszło także do naruszenia art. 73 § 2 k.p.a., który zobowiązuje organ administracji publicznej do wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, a czego organ administracji mimo wielokrotnych próśb skarżącej nie uczynił, przez co niemożliwym było wykonanie przez nią wykonanie obowiązków nałożonych decyzjami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 33 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005r. Nr. 229 poz. 1954 z późn. zmianami), dalej powoływanej jako u.p.e.a. Zdaniem strony skarżącej naruszenie to polegało na uznaniu, że nie zachodziła niewykonalność nałożonego na nią w drodze decyzji obowiązku – pomimo tego, że nie posiadała potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii decyzji rozbiórkowej ani dokumentacji rysunkowej precyzującej miejsce i zakres prac rozbiórkowych. Zarzut ten jest jednak całkowicie nieuzasadniony. Trafnie Sąd I instancji zinterpretował pojęcie niewykonalności obowiązku w rozumieniu powołanego wyżej przepisu. Z licznych orzeczeń sądów administracyjnych wynika, że niewykonalność taka musi mieć charakter obiektywny i wynikać z przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Pogląd ten w pełni podziela także skład rozpatrujący sprawę niniejszą. Utrudnienia techniczne, czy ekonomiczne w wykonaniu obowiązku nie uzasadniają przyjęcia, że jest on niewykonalny. Treść podlegającej egzekucji decyzji określonej w tytule wykonawczym nie budzi żadnych wątpliwości co do istoty i zakresu wynikającego z niej obowiązku. Nie może być zatem także mowy o jej niewykonalności. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania – art. 3§1 i art. 145§1 pk1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisami art. 9 oraz 73§2 k.p.a. to wskazać należy w pierwszym rzędzie, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, który wymaga precyzyjnego i pełnego powołania podstaw kasacyjnych przez profesjonalnego pełnomocnika. Skoro zatem na podstawie art. 18 u.p.e.a. przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyłącznie posiłkowo, odpowiednio - jeśli przepisy ustawy u.p.e.a. nie stanowią inaczej, to w skardze kasacyjnej zarzucającej sądowi naruszenie przepisów k.p.a. powinny być one powiązane z art. 18 o.p.e.a. – który jest wyłączną podstawą ich odpowiedniego zastosowania. Przepis ten nie znalazł się jednak w powołanej przez skarżącą podstawie kasacyjnej, wskutek czego nie może być ona uznana za pełną. Nawet jednakże stwierdzając, że przepisy art. 9 k.p.a. oraz art. 73§2 k.p.a. znajdują odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji to uznać należy, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do ich naruszenia. Jak wynika z treści upomnienia, poprzedzającego wszczęcie egzekucji skarżącej doręczono kopię decyzji nakazującej rozbiórkę, zawierającej jasno określone obowiązki podlegające wykonaniu. Rzeczą osoby zobowiązanej do wykonania rozbiórki jest wykonanie zgodnie ze sztuką budowlaną stosownych czynności. Nie należy bynajmniej do organu egzekucyjnego wykonywanie rysunków, czy projektów mających ilustrować nakazy wynikające z decyzji podlegającej wykonaniu, czy też udzielanie wskazówek, dotyczących opisanych w tytule wykonawczym obowiązków, jeśli są one jasno określone. Zwrócić zresztą należy uwagę na to, że skarżąca nie zwróciła się z żadnym konkretnym zapytaniem, co do egzekwowanych obowiązków, wyrażając jedynie ogólne przeświadczenie, że zostały one określone w sposób budzący wątpliwości. Skarżąca była wzywana przez organ administracji do sprecyzowania, jakiej dokumentacji żąda, lecz nie ustosunkowała się do tego wezwania. Zaniechanie wskazania konkretnych dokumentów z akt sprawy, których uwierzytelnione odpisy chciałaby uzyskać skarżąca, sprawia także, że nie sposób uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 73 § 2 k.p.a. Skarga kasacyjna podlegała więc oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 184 p.p.s.a.