II OSK 1603/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 683/09 w sprawie ze skargi D. K. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów wniesionych w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie nakazania rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów wniesionych w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie nakazania rozbiórki, skargę oddalił. Jak wynika z uzasadnienia wyroku decyzją z [...] kwietnia 1997 r. nr [...] Prezydent Miasta Białegostoku po rozpatrzeniu sprawy samowolnie rozpoczętych robót budowlanych na posesji przy ul. [...] w B., nakazał Pani S. K. rozbiórkę wyszczególnionych w decyzji elementów budowlanych. Działający w trybie odwoławczym Wojewoda Białostocki - decyzją ostateczną z [...] czerwca 1997 r. nr [...] utrzymał przywołaną decyzję w mocy. Po rozpoznaniu skargi Pani S. K. na ww. decyzję Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku wyrokiem z 29 stycznia 1998 r. sygn. akt SA/Bk 1065/97 skargę oddalił. W tej sytuacji Prezydent Miasta Białegostoku wystawił tytuł wykonawczy nr [...] i wszczął wobec Pani S. K. postępowanie egzekucyjne. W piśmie z 17 kwietnia 2008 r. pełnomocnik Pani S. K. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku, iż w 2005 r. zobowiązana sprzedała nieruchomość. W akcie notarialnym z [...] czerwca 2005 r. Rep. [...] jako kupujący została wpisana Pani D. K. Z tej przyczyny, postanowieniem z [...] kwietnia 2008 r. zostało umorzone postępowanie egzekucyjne, wszczęte wobec Pani S. K. ww. tytułem wykonawczym nr. W następstwie powyższych okoliczności, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku [...] listopada 2008 r. wystosował do Pani D. K. upomnienie nr [...], wzywające do wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających z decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z [...] kwietnia 1997 r. nr [...]. Do upomnienia została dołączona kopia egzekwowanej decyzji. Powyższe upomnienie zostało skutecznie doręczone. W dniu [...] kwietnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku wystawił natomiast tytuł wykonawczy nr [...] oraz skutecznie go doręczył zobowiązanej, wszczynając tym samym wobec Pani D. K. postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie. W dniu 20 maja 2009 r. Pani D. K. wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie ww. tytułu wykonawczego. Zobowiązana podniosła zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej (art. 33 pkt 6 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. - dalej w skrócie: "u.p.e.a."). Rozpatrując te zarzuty, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał [...] czerwca 2009 r. postanowienie o ich nieuwzględnieniu. W wyniku wniesionego przez stronę zażalenia, zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] lipca 2009 r. nr [...], Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że z niedopuszczalnością egzekucji administracyjnej mamy do czynienia, gdy w sprawie wystąpiła okoliczność wykluczająca możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego ze względów formalnych - podmiotowych lub przedmiotowych. Zdaniem organu w niniejszej sprawie taka sytuacja prawna nie zachodzi. Egzekwowany nakaz rozbiórki jest ostateczny i prawomocny, a jego zgodność z prawem potwierdził sąd administracyjny. Nakaz ten podlega egzekucji administracyjnej na podstawie art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. Ponadto niniejsze postępowanie egzekucyjne jest prowadzone przez właściwy organ administracji publicznej, a Pani D. K. stosownie do przepisu art. 30 § 4 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. jest następcą prawnym pierwotnej zobowiązanej Pani S. K. Nabywając prawo własności nieruchomości przy ul. [...] w B. przejęła wszelkie prawa i obowiązki związane z tą nieruchomością, w tym obciążenie sześcioma nakazami rozbiórek samowoli budowlanych wraz z kosztami ich wykonania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z treści wydanych rozstrzygnięć merytorycznych jednoznacznie wynika, które elementy samowoli budowlanej są objęte przymusową rozbiórką. Przyznał przy tym, iż w obiegu prawnym istnieje jeszcze pięć innych decyzji dotyczących zabudowy na przedmiotowej nieruchomości, jednakże bezpodstawne są twierdzenia zobowiązanej, iż zakres prac musi być ustalony precyzyjnie, bo może to wywołać katastrofę budowlaną, za którą ktoś poniesie konsekwencję. To zobowiązana może powierzyć wykonanie nakazu innej osobie i to ją obciąża dokonany wybór, a nie organ administracji publicznej, który egzekwuje ostateczną i prawomocną decyzję administracyjną. Organ odwoławczy stwierdził także, iż nieuzasadniony jest zarzut wobec Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż naruszając przepisy prawa od 2005 r. nie wydał Pani D. K., na podstawie opłaconego wniosku, dokumentów "związanych z egzekwowanym nakazem rozbiórki". Pani D. K. złożyła wprawdzie wniosek jednakże nie odpowiedziała organowi I instancji na pismo, w którym została zamieszczona informacja, iż dokumenty zostaną wydane po przedłożeniu dokumentu, iż uzyskała status strony w sprawie. Powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Pani D. K. zaskarżyła do Sądu, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji i umorzenie wystawionego tytułu wykonawczego. Jej zdaniem w sprawie naruszono art. 9 i 73 k.p.a. Skarżąca wyjaśniła, że kupiła przedmiotową nieruchomość z zabudową do częściowej rozbiórki i jej zamierzeniem jest nakazy zrealizować. Jednakże musi dokładnie być wprowadzona w zakres prac rozbiórkowych, tym bardziej, że koszty wykonania będą bardzo wysokie. Dodała, że w 2005 r. zawiadomiła Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego o kupnie nieruchomości i wystąpiła o wydanie potwierdzonych za zgodność kopii decyzji rozbiórkowych, zapłaciła żądaną kwotę za sporządzenie odpisów. Do tej pory nie otrzymała ich, mimo że organ dysponuje niezbędnymi dowodami dot. nabycia praw własności do nieruchomości. Podniosła, że zanim podejmie prace na posesji, chce zapoznać się z potwierdzonymi kopiami tych decyzji. Ponadto, zdaniem Skarżącej postępowanie egzekucyjne nie powinno być prowadzone w tej sprawie, ponieważ stosowanie środków egzekucyjnych nie powinno być formą karania za popełnienie wykroczenia budowlanego, tym bardziej że to nie ona naruszyła prawo budowlane. W ocenie strony, kupując nieruchomość nie przyjęła z inwentarzem postępowań egzekucyjnych. Podczas rozprawy w dniu 15 kwietnia 2010 r. działający w imieniu skarżącej pełnomocnik ustanowiony z urzędu dodatkowo zarzucił naruszenie art. 33 pkt 2 u.p.e.a., polegający na braku wymagalności obowiązku z innego powodu oraz wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji, przez zobowiązanego, jego obowiązków, wymienionych w tytule wykonawczym, zaś w ramach kontroli legalności postanowienia wydanego w sprawie zarzutów, Sąd jest uprawniony do oceny, czy taki obowiązek jest wykonalny, mając na względzie zakres swej kognicji wynikający z przepisów art. 3 § 1, art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Organ egzekucyjny – stosownie do art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, ale nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Sąd wskazał, również, że jakkolwiek skarżąca nie wymieniła konkretnego przepisu art. 33 u.p.e.a, to z treści skargi można wywieść, iż obowiązek rozbiórki jest jej zdaniem niewykonalny, ponieważ skarżąca nie posiada potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii decyzji rozbiórkowych oraz dokumentacji rysunkowej precyzującej miejsce i zakres prac rozbiórkowych nakazanych decyzją. Zarzut można zakwalifikować, w ocenie Sądu, jako niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym – art. 33 ust. 5 ustawy u. p. e. a. Dodatkowo, pełnomocnik skarżącej na rozprawie sadowej postawił zarzut naruszenia art. 33 ust. 2 tj. "brak wymagalności obowiązku z innego powodu", nie precyzując jednak, na czym to uchybienie miałoby polegać. Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej. Brak wymagalności (art. 33 ust. 2) obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych nie ma żadnego uzasadnienia w niniejszej sprawie, skoro sama skarżąca przyznała, że nie uchyla się od wykonania rozbiórki tyle, że brak odpowiedniej dokumentacji uniemożliwia jej dokonanie tej czynności. Skarżąca jest następcą prawnym byłej zobowiązanej S. K. i wbrew jej przekonaniu, przejęła obowiązki spoczywające na byłym właścicielu. Stanowi o tym wprost art. 28 a ustawy egzekucyjnej, bez potrzeby sięgania do przepisów art. 30 § 4 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy u. p. e. a. (jak to określa Inspektor Nadzoru Budowlanego). Skarżąca otrzymała upomnienie wraz z odpisem decyzji ostatecznej o rozbiórce, a następnie, wystosowany na jej nazwisko i imię, tytuł wykonawczy. Zarzut niewykonalności obowiązku rozbiórki jest również chybiony. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania w sensie obiektywnym. O niewykonalności można mówić wówczas, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią niewykonalności obowiązku. Powoływanie się skarżącej na niedostarczenie jej przez organ dodatkowej dokumentacji, nie stanowiło żadnej przeszkody do wykonania rozbiórki. Sąd podkreślił również, że organ I instancji skierował do skarżącej pismo z dnia 3 czerwca 2009 r. wzywające do sprecyzowania, jakiej dokumentacji rysunkowej żąda Skarżąca oraz czy żąda również wydania drugiej kopii decyzji rozbiórkowej. Dotychczas skarżąca nie odpowiedziała na wezwanie organu, co w ocenie Sądu może świadczyć o tym, że nie jest zainteresowana szybkim wykonaniem czynności rozbiórkowych. Podnoszone przez Skarżącą zarzuty naruszenia art. 9 i art. 73 k.p.a. nie mają, w ocenie Sądu, odniesienia do meritum zaskarżonego postanowienia. Jak słusznie podkreśla organ w odpowiedzi na skargę, Skarżąca domagała się w 2005 r. wydania z akt sprawy dokumentów, lecz dopiero w 2008 r. udokumentowała przymiot strony – następstwo prawne po S. K. Nie sprecyzowała zaś (pomimo wezwania przez organ), jakich dokumentów nadesłania oczekuje od organu z akt administracyjnych sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. K. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 33 ust. 5 u.p.e.a. poprzez błędne uznanie, iż w zaistniałym stanie faktycznym nie zachodzi niewykonalnośc obowiązku o charakterze niepieniężnym, w sytuacji gdy obowiązek rozbiórki był niewykonalny, bowiem skarżąca nie posiadała potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii decyzji rozbiórkowych oraz dokumentacji rysunkowej precyzującej miejsce i zakres prac rozbiórkowych nakazanych decyzją; II. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku błędnej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował powyższego przepisu uznając, iż nie ma on odniesienia do meritum zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy niniejszy przepis statuuje obowiązek organu administracji do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 2 k.p.a. polegające na tym, iż Sąd I instancji w wyniku błędnej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował powyższego przepisu uznając, że nie ma on odniesienia do meritum zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy przepis art. 73 § 2 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, a czego organ administracji mimo wielokrotnych próśb skarżącej nie uczynił, przez co niemożliwym było wykonanie przez nią wykonanie obowiązków nałożonych decyzjami; Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajdowała uzasadnionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania poprzez niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego i nieuwzględnienie skargi, podczas gdy zdaniem skarżącej kasacyjnie organy administracji publicznej naruszyły ten przepis gdyż nie informowały strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków podczas gdy powinny one czuwać aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z nieznajomości prawa i w tym celu obowiązane są do udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Jak niewadliwie ustalił Sąd pierwszej instancji, skarżąca otrzymała dokumenty niezbędne do wykonania obowiązku rozbiórki w zakresie określonym decyzją w postaci odpisu prawomocnej decyzji rozbiórkowej oraz tytułu wykonawczego w którym określono treść nałożonego obowiązku. Ponadto strona miała możliwość zapoznania się z aktami postępowania egzekucyjnego w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jednocześnie jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku po przejściu obowiązków wynikających z tytułu wykonawczego na skarżącą i przyznaniu jej przymiotu strony, była ona wzywana przez organ administracji publicznej do sprecyzowania jakiej żąda dokumentacji, jednakże nie ustosunkowała się ona do tego wezwania. Tym samym uznać należało, że skarżąca nie wykazała na czym polegać miało naruszenie wskazywanego w skardze kasacyjnej art. 9 k.p.a. Wynikający z treści tego przepisu obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, nie jest przy tym naruszony w sytuacji, gdy zakres żądanych informacji wynika z doręczonych stronie dokumentów. Zakres nałożonych na skarżącą obowiązków nie powinien przy tym budzić wątpliwości osób posiadającym stosowne uprawnienia do wykonania takich prac, a jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej żądane dokumenty były jej niezbędne w celu przedłożenia ich osobom posiadającym stosowne uprawnienia do wykonywania powyżej opisanych prac. Brak sprecyzowania żądania w zakresie wydania odpisów dokumentów sprawia również, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 2 k.p.a. albowiem wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie nie zostało naruszone jej uprawnienie do żądania wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. Wskazać również należy, że w sprawie bezspornym jest, iż przedmiotowy budynek został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Nie ulega także wątpliwości, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym przeszedł na następczynię prawną zobowiązanej zgodnie z treścią art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżąca kasacyjnie skutecznie nie podważyła również stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż decyzja nakazująca rozbiórkę pozostawała niewykonalna. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji o niewykonalności obowiązku można mówić wyłącznie wówczas gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trudności ekonomiczne czy techniczne związane z wykonaniem nałożonego obowiązku nie świadczą natomiast o niewykonalności tegoż obowiązku. Skoro natomiast, jak wskazano powyżej, nałożone na skarżącą obowiązki zostały określone w sposób pozwalający na ich wykonanie, a ponadto strona miała możliwość zapoznania się z aktami administracyjnymi sprawy, z którego to uprawnienia nie skorzystała, zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 33 ust. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracyjnym nie zasługiwał na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.