II GSK 381/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt III SAB/Wr 24/09 w sprawie ze skargi A. W. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach działania "Programu rolnośrodowiskowego" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz A. W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., sygn. akt III SAB/Wr 24/09, oddalił skargę A. W. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu 15 maja 2008 r. A. W. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008. Pismem z dnia 10 lipca 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej BPARiMR) wezwał stronę do uzupełnienia zapisów w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej od dnia rozpoczęcia realizacji programu, tj. od dnia 10 marca 2008 r. W dniu 13 listopada 2008 r. Zastępca Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych stwierdził niespełnienie przez producenta rolnego – A. W. – wymogów w zakresie rolnictwa ekologicznego, określonych w rozporządzeniu Rady (EWG) Nr 2092/91. Wobec powyższego w dniu 18 grudnia 2008 r. Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W. zwrócił się do Kierownika BPARiMR z wnioskiem o podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej beneficjentce A. W. Kierownik BPARiMR pismem z dnia 31 grudnia 2008 r. poinformował A. W., że przewidywany termin wydania przedmiotowej decyzji zostaje przesunięty do dnia 28 lutego 2009 r. z uwagi na konieczność przeprowadzenia wszystkich niezbędnych kontroli. W odpowiedzi na ww. pismo A. W. zarzuciła organowi brak podejmowania w sprawie niezbędnych czynności, wskazując przy tym, że decyzja winna zostać wydana w terminie materialnoprawnym do dnia 30 listopada 2008 r. Pismem z dnia 15 stycznia 2009 r. Kierownik BPARiMR, ponownie podniósł, iż uchybienie terminu w wydaniu decyzji spowodowane jest koniecznością przeprowadzenia kontroli niezbędnych w celu jej wydania. Ponadto organ wskazał, iż wydanie decyzji administracyjnej w sprawie rolnośrodowiskowej za rok 2008 uwarunkowane jest zakończeniem postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie rolnośrodowiskowej za rok 2007, po wniesionym odwołaniu i uchyleniu przez organ II instancji decyzji z dnia 29 lipca 2008 r. W dniu 16 stycznia 2009 r. A. W., za pośrednictwem organu złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność organu, która wobec braku wyczerpania środków zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego postanowieniem WSA z dnia 20 lutego 2009 r. została odrzucona. Pismem z dnia 2 marca 2009 r. organ po raz kolejny zawiadomił stronę o przesunięciu terminu do wydania przedmiotowej decyzji do dnia 30 kwietnia 2009 r. W dniu 13 marca 2009 r. A. W. skierowała do D. Oddziału Regionalnego ARiMR zażalenie na bezczynność organu w sprawie z tytułu realizacji przedsięwzięć środowiskowych, wskutek czego, pismem z dnia 26 marca 2009 r. Dyrektor DORARiMR wezwał organ I instancji do przedstawienia w terminie 3 dni stanowiska organu z podaniem przyczyn niewydania przedmiotowej decyzji. W piśmie z dnia 27 marca 2009 r. Kierownik BPARiMR we W. wskazał, że z uwagi na trwające postępowanie odwoławcze przed organem II instancji od decyzji administracyjnej w sprawie płatności rolnośrodowiskowej za 2007 rok, niemożliwe jest wydanie decyzji w analogicznej sprawie za rok 2008. Organ I instancji podniósł również, że Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych stwierdziła w 2008 r. u A. W. niespełnienie wymogów w zakresie rolnictwa ekologicznego oraz wyjaśnił, że decyzja w przedmiotowej sprawie zostanie wydana niezwłocznie po zakończeniu sprawy za rok 2007. Pismem z dnia 3 kwietnia 2009 r. Dyrektor DORARiMR zawiadomił stronę, iż nie ma podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrywania zażalenia na bezczynność organu. Organ II instancji wyjaśnił, że badanie przez Kierownika BPARiMR kwalifikowalności spełnienia warunków do przejścia z programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2004-2006 na 2007-2013 musi odnosić się do pierwotnie podjętego zobowiązania i dlatego wydanie decyzji na skutek wniosku złożonego w dniu 15 maja 2008 r. nie może mieć miejsca, gdyż nie zapadło ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie rolnośrodowiskowej z PROW 2004-2006. Podczas procesowania wniosku strony z roku 2008 sprawdzeniu podlegają bowiem: ilość działek uczestniczących w programie i objętych pierwotnie zobowiązaniem (PROW 2004-2006), ich powierzchnia i rodzaj pakietów na nich realizowanych oraz warunki przejścia zawarte w § 30 ust. 1 rozporządzenia środowiskowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę A. W. stwierdził, że organ nie dopuścił się wskazanej przez skarżącą bezczynności. Sąd I instancji zważył, że zgodnie z § 11 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 r. Nr 174, poz. 1809) płatność rolnośrodowiskową przyznaje, zmniejsza i wstrzymuje, w drodze decyzji administracyjnej, kierownik biura powiatowego Agencji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. Jak postanowiono w § 30 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 34, poz. 200, obowiązującym do dnia 28 lutego 2009 r., dalej "rozporządzenie środowiskowe") rolnikowi, który realizuje co najmniej 3 lata program rolnośrodowiskowy na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. mogą być przyznane określone płatności rolnośrodowiskowe w oparciu o rozporządzenie z dnia 28 lutego 2008 r., jeśli spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej i w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego będzie realizował co najmniej taką sama liczbę pakietów. Sąd I instancji zważył, że w niniejszej sprawie materialnoprawną podstawą rozpoznania żądania strony, która jednocześnie nakłada na organ administracji obowiązek wydania merytorycznej decyzji rozstrzygającej jest § 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. Zgodnie z tym przepisem kierownik biura powiatowego Agencji wydaje decyzje administracyjne w sprawie przyznania pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych w terminie od dnia 1 października do dnia 31 grudnia roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. O każdym przypadku niezałatwienia w terminie sprawy dotyczącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej kierownik biura powiatowego Agencji zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Z treści § 30 ust. 1 ww. rozporządzenia WSA wywiódł, że warunkiem otrzymania płatności w przypadku przejścia z programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2004-2006 na PROW 2007-2013 jest spełnienie przez rolnika wszystkich warunków przyznania płatności i zobowiązanie rolnika w ramach pierwotnie podjętego przedsięwzięcia do realizacji co najmniej takiej samej liczby pakietów. Badanie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji kwalifikowalności spełnienia warunków do przejścia z programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2004-2006 na PROW 2007-2013 musi odnosić się, zdaniem Sądu I instancji, do pierwotnie podjętego zobowiązania i dlatego wydanie decyzji (§ 21 ust. 2) na podstawie złożonego przez skarżącą w dniu 15 maja 2008 r. wniosku nie było możliwe. WSA wskazał, że bezspornym jest fakt, iż skarżąca złożyła do tego Sądu skargę na decyzję organu II instancji w sprawie rolnośrodowiskowej za 2007 rok. W ocenie Sądu I instancji postępowanie organów administracyjnych znajduje swoje uzasadnienie także w treści art. 24 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 stanowiącym, że obsługa wniosków w ramach PROPW 2004-2006 i PROW 2007-20013 odbywa się za pomocą narzędzi informatycznych, a zatem, zdaniem WSA, procedura zweryfikowania wniosku skarżącej o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2008 rok przy pomocy Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli wymaga systemowego zamknięcia uczestnictwa skarżącej w programie rolnośrodowiskowym w ramach PROW 2004-2006, co w niniejszej sprawie nie miało jeszcze miejsca, a może nastąpić jedynie po uzyskaniu przez skarżącą prawomocnego wyroku Sądu w sprawie ze skargi w zakresie płatności rolnośrodowiskowej za 2007 rok. Dopiero wówczas organy administracyjne, zdaniem WSA, będą mogły podjąć dalsze działania (w obwiązujących je terminach) zmierzające do załatwienia wniosku skarżącej w zakresie sprawy rolnośrodowiskowej za 2008 rok. Sąd podkreślił także, że skarżąca została o tym przez organy administracyjne szczegółowo poinformowana w piśmie z dnia 3 kwietnia 2009 r. A. W. zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną wnosząc: o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym wskazując, że kasator zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na orzeczenie w sprawie, tj. art. 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., jak również art. 133 § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu kasator powołując się na treść art. 1 i 3 p.p.s.a. wskazał, że Sąd I instancji nie wykonał ciążącego na nim obowiązku zbadania, czy niewydanie przez organ decyzji rolnośrodowiskowej za rok 2008 było zgodne z prawem, albowiem WSA zbadał jedynie zgodność niewydania tej decyzji z deklarowanym przez organ sposobem działania jego systemu informatycznego. Kasator podkreślił, że procedura administracyjna nie zna pojęcia uzależnienia wydania decyzji administracyjnej od zamknięcia sprawy za rok 2007 (poprzedni) w systemie informatycznym ARiMR, czego warunkiem jest prawomocne zakończenie postępowania sądowoadministarcyjnego. Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że organ pomimo tego, że zobowiązany był sprawę załatwić (art. 35 k.p.a.), wyznaczyć nowy termin ze wskazaniem przyczyn (art. 36 k.p.a.), a w razie konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego postępowanie zawiesić (art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a.), to jednak nie uczynił tego, a Sąd I instancji kwestii tych nie zbadał, ani nie odniósł się do nich w uzasadnieniu wyroku, mimo iż miały one zasadnicze znaczenie dla orzeczenia. Kasator podniósł też, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji błędnie stwierdził, że skarżąca we wniosku o dopłaty rolnośrodowiskowe za rok 2008 zadeklarowała zamiar przejścia z PROW 2004-2006 na PROW 2007-2013, albowiem jest to sprzeczne z treścią wniosku o dopłaty. Wyjaśnił, że skarżąca żadnych tego rodzaju deklaracji nie składała, a rok 2008 wskazany w tym wniosku był pierwszym rokiem tego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Podniósł też, że przedmiotowy wniosek nie wskazuje na kontynuowanie, ani na zamiar przejścia poprzednich zobowiązań, gdyż w deklaracji umieszczonej w prawym górnym rogu każdej strony wniosku – wpisano lata 2008-2013, nie zaś np. 2007-2012 etc. Autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, że skutkiem tego naruszenia prawa było rozważanie przez Sąd I instancji kwestii rozpoznania wniosku za rok 2008 w powiązaniu z innymi sprawami administracyjnymi pomimo braku takiego związku. Kasator zasygnalizował też, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia § 30 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 34, poz. 200) jest w jego ocenie błędna, gdyż WSA wywiódł z tego przepisu, że o płatności rolnośrodowiskowe mogą ubiegać się wyłącznie osoby, które realizowały w latach wcześniejszych określone pakiety rolnośrodowiskowe, a osoby, które nie realizowały – nie mogą. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy w toku poprzedniego zobowiązania wnioskodawca realizuje je w dalszym ciągu, zmieniając jedynie oznaczenie kodowe tych samych pakietów zgodnie z aktualną nomenklaturą, przy czym w takiej sytuacji deklaruje we wniosku, w prawym górnym rogu, że zobowiązanie obejmuje np. lata 2005-2010. Skarżąca, zaś nie kontynuuje zobowiązania z tytułu PROW 2004-2006, ale rozpoczęła nowe z rokiem 2008. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Kluczową dla sprawy kwestią jest to, czy organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy, czy też w istocie takiej bezczynności nie było. Słusznie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kasator podnosi, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (tak wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99, OSP 2000, nr 6, poz. 87). Przechodząc do podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów, wskazać na wstępie należy, że zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na indywidualne akty i czynności (art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.), jak i bezczynność organów w tym zakresie (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i określone postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się przy tym, że bezczynność organu zachodzi, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu, czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań. Wskazać należy, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność organu obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Następnie winien rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz czy taki tryb przed wniesieniem doń skargi został wyczerpany. W dalszej kolejności, o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak samo wyrok NSA z 22 kwietnia 2010 r., I OSK 1480/2009, LexPolonica nr 2250206). Powyższe rozważania i ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w pisemnych motywach podjętego przez sąd orzeczenia. Zgodnie bowiem z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku musi zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Czynność sporządzenia uzasadnienia dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a zatem sama przez się nie może wpłynąć co do zasady na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy. Jednakże tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki pozwala na kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia. Szczególne miejsce w pisemnych motywach wyroku niewątpliwie zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na ocenę, czy sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, czy dokonał wszechstronnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, a zatem czy przeanalizował wszystkie wymagające rozważenia kwestie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie w pełni odpowiada omówionym wymogom. Z jednej bowiem strony Sąd I instancji prawidłowo uznał, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub też nie podjął stosownej czynności, przy czym dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty, a z drugiej strony Sąd uznał, że załatwienie sprawy skarżącej dotyczy przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2008 rok, uzależnione jest od "uzyskania przez skarżącą prawomocnego wyroku tutejszego Sądu w sprawie ze skargi w zakresie płatności rolnośrodowiskowej w 2007 roku". Innymi słowy Sąd I instancji przyjął, iż organ nie pozostaje w bezczynności, gdyż załatwienie sprawy objętej skargą jest uzależnione od rozstrzygnięcia innej sprawy przez sąd. Naczelny Sąd Administracyjny tego poglądu nie podziela. Jeżeli bowiem zachodziłby związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy objętej skargą na bezczynność organu, a "zagadnieniem wstępnym" dotyczącym przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej za 2007 rok będącej przedmiotem postępowania sądowego, to rzeczą organu było obligatoryjne zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dopiero wówczas można byłoby bowiem mówić, że organ nie pozostaje w bezczynności, gdyż wydał postanowienie adekwatne do okoliczności sprawy uniemożliwiających zakończenie sprawy decyzją. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ostatniej ustawy.