V SAB/Wa 25/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi A.S. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. w sprawie wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie 1. zobowiązuje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. do wydania w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku orzeczenia w przedmiocie wniosku o pomoc na zalesianie gruntów rolnych złożonego przez A.S. w dniu [...] września 2008 r.; 2. zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. na rzecz A.S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] września 2008 r. AS złożył w Powiatowym Biurze Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie na powierzchni [...] ha gruntów rolnych z działki o nr ewidencyjnym [...] położonej we wsi M gm. M, stanowiącej jego współwłasność na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej z żoną JS. We wniosku zobowiązał się do wykonania zalesienia wiosną 2009r. oraz oświadczył, że posiada plan zalesienia z dnia [...] .08.2008 r. Do wniosku dołączył : kopię planu zalesienia wraz z załącznikami, poświadczoną za zgodność z oryginałem, zaświadczenie Urzędu Gminy w S z [..] .09.2008 o wysokości dochodu z pracy w gospodarstwie rolnym, zaświadczenie z [...] .09.2008 Urzędu Skarbowego w S o wysokości dochodu w 2007 r. uzyskanego z innych źródeł niż praca w rolnictwie, oświadczenie współwłaściciela żony J S. W dniu [...] .10.2008 r. doręczono skarżącemu wezwanie do usunięcia braków wniosku poprzez złożenie załączników do planu zalesienia oraz oświadczenia o powierzchni gruntów przeznaczonych do zalesienia zawierającego numery działek ewidencyjnych na których są położone. Wezwanie zawierało pouczenie, że nie usunięcie powyższych braków w terminie 7 dni od daty doręczenie wezwania spowoduje pozostawienie wniosku o przyznanie płatności bez rozpoznania. W dniu [...] .11.2008 r. A.S złożył w/w oświadczenie. W dniu [...] .11.2008 r. wnioskodawca otrzymał z Agencji kolejne wezwanie do usunięcia braków wniosku. Wymieniono w 8 punktach następujące błędy wniosku : kopia planu zalesienia nie została poświadczona za zgodność z oryginałem, w planie zalesienia brak jest podanego roku zalesienia, termin zalesienia podany we wniosku nie jest zgodny z tym podanym w planie, w planie zalesienia jest błąd w części III tabela B, w zaświadczeniu Urzędu Gminy z [...] .07.2008 r. w M brak jest powierzchni działki przeznaczonej do zalesienia. Ponadto w trzech pierwszych punktach w/w pisma wymieniono błędy, które wykazała kontrola krzyżowa dot. nieprawidłowej deklaracji działki o numerze tam określonym. Punkty te dotyczyły faktu, że działka przeznaczona do zalesienia była zgłoszona do płatności ONW i pracownicy ARMiR wymagali od A.S. zwrotu otrzymanych z tego tytułu płatności . A.S. w piśmie do Kierownika Biura Powiatowego Agencji z [...].11.2008 r. zakwestionował prawo Agencji do wysuwania tego typu żądań. Nie zgodził się także z tym, że plan i wniosek nie zawierają w sposób dostateczny sprecyzowanej daty zalesienia. Nie zgodził się także z oceną treści zaświadczenia Urzędu Gminy w M. Zobowiązał się jedynie do dostarczenia poprawionego i poświadczonego za zgodność z oryginałem planu zalesienia ( kopii) – do dnia [...] 11.2008 r. Poprawiony i poświadczony plan zalesienia został dostarczony do Agencji w dniu [...] .11.2008 r. W dniu [...] .01.2009 r. zostaje skierowane do wnioskodawcy kolejne wezwanie do usunięcia braków wniosku o zalesienie ( otrzymał [...] .01.2009r.). W piśmie ponownie wskazano, że wobec tego że działka zawnioskowana do zalesienia jest objęta dopłatami ONW , wnioskodawca powinien złożyć oświadczenie o konieczności zwrotu uzyskanej płatności . Po drugie wskazano, że kopia planu zalesienia dołączona do wniosku nie jest poświadczona za zgodność z oryginałem, a tylko wtedy będzie miała walor dowodu. Po trzecie organ podtrzymał stanowisko, że termin zalesienia podany we wniosku nie jest zgodny z terminem wskazanym w planie zalesienia. Po czwarte w zaświadczeniu Urzędu Gminy z [...] .07.2008 r. brak jest powierzchni działki jaka może być przeznaczona do zalesienia. W piśmie złożonym w Biurze Powiatowym w dniu [...] .02.2009 r. wnioskodawca nie zakwestionował tylko obowiązku dostarczenia 2 strony kopii planu poświadczonej za zgodność z oryginałem. Pozostałe żądania Agencji uznał za niezasadne. Wskazał, że w jego ocenie wywiązał się z obowiązku 5-letniego prowadzenia działalności rolniczej na działce zawnioskowanej do zalesienia., a jeśli organ ma inne zdanie może podjąć odpowiednie czynności z urzędu. W dniu [...] lutego 2009r. została dostarczona do akt 2 strona planu zalesienia poświadczona za zgodność z oryginałem. Pismem z [...] .02.2009r. , doręczonym wnioskodawcy 6.03.2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S poinformował A S, iż jego wniosek o przyznanie pomocy na zalesienie został pozostawiony bez rozpoznania z uwagi na nieusunięcie braków wniosku w terminie. Powodem powyższego było : - niezłożenie oświadczenia o konieczności zwrotu uzyskanej płatności ONW, ponieważ program ONW i program zalesieniowy nie mogą być realizowane łącznie; - niezgodność terminu zalesienia podanego we wniosku oraz w planie zalesienia: w ocenie organu nadleśniczy w planie nie określił terminu zalesienia; - druga strona planu zalesienia została złożona przez wnioskodawcę po terminie 7 dniowym wyznaczonym do usunięcia braków wniosku; - zaświadczenie z Urzędu Gminy w M nie zostało uzupełnione o powierzchnię jaka może być przeznaczona do zalesienia, zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy; organ przyznał w tym przypadku, że w oparciu o złożony wypis z ewidencji gruntów można ustalić powierzchnię działki ewidencyjnej, ale nie wynika z niego czy urząd nie nałożył dodatkowych ograniczeń. W dniu [...] marca 2009 r. AS złożył pismo nazwane "Skarga na bezczynność" , kierując je do Dyrektora M Oddziału Regionalnego Agencji i domagał się zobowiązania Kierownika Biura Powiatowego w S do rozpatrzenia jego wniosku do [...] marca 2009r. Po raz kolejny argumentował, że wymagania formalne wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie są określone w § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie warunków przyznawania pomocy i wnioskodawca uważa, że wszystkie wymagania formalne spełnił. Wskazał, że co prawda potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię 2 strony wniosku o zalesienie złożył z przekroczeniem wyznaczonego 7-dniowego terminu, ale działał w zaufaniu do organów, które wcześniej akceptowały taką praktykę. Złożył ją niezwłocznie po otrzymaniu od nadleśniczego, a ponadto w terminie 7 dni okazał oryginał planu urzędnikowi Agencji. Pismem z [...] .04.2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji poinformował wnioskodawcę, że uznaje jego zarzuty co do postępowania w przedmiocie wniosku na zalesienie za niezasadne. Wyjaśnił, że osoba składająca wniosek o pomoc na zalesienie musi mieć świadomość, że będzie musiała zwrócić płatność ONW i dlatego winna złożyć oświadczenie , jakiego organ domagał się od strony. Umożliwi ono wszczęcie postępowania zmierzającego do zmniejszenia przyznanych płatności ONW. Co do terminu zalesienia Dyrektor wyjaśnił, iż tę kwestię reguluje § 12 ust. 2 rozporządzenia. Poprawny termin winien określać rok i porę roku w której nastąpi zalesienie. Organ wyjaśnił także, że kopia dokumentu urzędowego – a takim jest plan zalesienia sporządzony przez nadleśniczego – musi być poświadczona za zgodność z oryginałem, aby nie było wątpliwości co do jej autentyczności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniesionej bezpośrednio w dniu 27.07.2009r AS podnosił, iż wymagania stawiane przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji w S wobec jego wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie nie mają podstaw w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013". W szczególności, w jego ocenie, w wymogach formalnych nie mieści się żądanie dot. złożenia oświadczenia o zwrocie pomocy finansowej przyznanej w ramach dopłat ONW. Jego zdaniem przesądzenie przez organ , że wnioskodawca ma taki obowiązek ma charakter merytoryczny a nie formalny. Nadto wyjaśnił, że to nadleśniczy odmówił wpisania roku zalesienia do planu, bowiem twierdził, że w planie określa tylko porę roku, w jakiej należy wykonać poszczególne prace, a to rolnik określa w którym roku chce przeprowadzić zalesienie. Wskazał, że nie ma wpływu na nadleśniczego, który działa jako organ administracji. W ocenie skarżącego zarzuty organu co do treści zaświadczenia z Urzędu Gminy także są bezpodstawne , gdyż z jego treści wyraźnie wynika, że cała działka może być zalesiona. Skargę A S Sąd przekazał do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S, który zwrócił ją z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę. W odpowiedzi tej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie oraz w piśmie złożonym po zamknięciu rozprawy pełnomocnik wniósł o odrzucenie skargi na bezczynność, bowiem jego zdaniem została ona wniesiona bez uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa tj. z naruszeniem art. 52 § 3 i 4 oraz art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj. decyzji lub postanowień, aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Bezczynność organu I instancji w przedmiocie wnioskowanej pomocy na zalesienie wystąpi więc wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie - nie rozpozna wniosku o pomoc, a także wtedy, gdy mimo ustawowego obowiązku i spełnionych przez stronę warunków prawnych - materialnych i formalnych - nie zakończy postępowania wydaniem postanowienia o spełnieniu warunków do otrzymania pomocy na zalesienie Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie. Skarżący zarzuca bezczynność Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w S w sprawie wniosku z dnia [...] 09.2008 r. o polegającą na nierozpatrzeniu tego wniosku oraz zakończenie postępowania w trybie art. 64 § 2 kpa. Wymogi formalne wniosku o zalesienie określa § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( Dz. U. Nr 114 poz. 786 z późn. zm. ). Wniosek o pomoc, poza elementami podania określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiera: 1) numer identyfikacyjny wnioskodawcy nadany w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 2) dane niezbędne do ustalenia wysokości pomocy; 3) termin wykonania zalesienia; 4) informację o powierzchni gruntów w poszczególnych klasach gleboznawczych; 5) informację o załącznikach; 6) oświadczenie o: a) powierzchni działek ewidencyjnych, b) sposobie użytkowania gruntów przeznaczonych do zalesienia; 7) informację o powierzchni całkowitej gospodarstwa rolnego; 8) oświadczenia i zobowiązania związane z pomocą na zalesianie. Ponadto zgodnie z § 9 ust. 4 cyt. rozporządzenia do wniosku o pomoc dołącza się: 1) kopię planu zalesienia, poświadczoną za zgodność z oryginałem przez nadleśniczego; 2) pisemną zgodę pozostałych współwłaścicieli na zalesienie gruntów rolnych lub gruntów innych niż rolne, jeżeli grunty te stanowią przedmiot współwłasności; 3) wydane przez właściwy organ gminy zaświadczenie o wysokości dochodu z pracy w gospodarstwie rolnym - jeżeli rolnik ubiega się o pomoc na zalesienie gruntów rolnych; 4) wydane przez urząd skarbowy zaświadczenie o dochodach uzyskanych w sposób określony w § 3 pkt 1 lit. b, w przypadku gdy rolnik uzyskał takie dochody i ubiega się o pomoc na zalesienie gruntów rolnych; 5) dokument potwierdzający wysokość dochodów innych niż określone w § 3 pkt 1 lit. a i b, uzyskanych w roku poprzedzającym rok, w którym został złożony wniosek o pomoc, albo zaświadczenie naczelnika urzędu skarbowego o braku tych dochodów - jeżeli rolnik ubiega się o pomoc na zalesienie gruntów rolnych. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji kwestionuje wypełnienie przez wnioskodawcę wymogów określonych w § 9 ust. 2 pkt. 3 , ust. 4 pkt. 1. Ponadto organ kwestionuje poprawność dokumentu, który powinien zostać dołączony do wniosku o sporządzenie planu zalesienia ( § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia ). Poza brakami wymienionymi wyżej organ uważa również, że wraz z wnioskiem strona powinna złożyć oświadczenie o zwrocie przyznanych płatności ONW do działki objętej wnioskiem o zalesienie argumentując, iż nie można uczestniczyć równocześnie w obu programach pomocowych. Nie spierając się z tym oczywistym poglądem należy jednak przychylić się do stanowiska A.S – brak jest podstaw do żądania takiego oświadczenia. Strona wnioskując o dopłaty ONW podpisuje zobowiązanie do prowadzenia działalności rolniczej na terenach objętych wnioskiem przez okres 5 lat i oświadcza, że znane są jej skutki niedotrzymania tego zobowiązania. W przypadku, gdy ARiMR uzna, że beneficjent nie dotrzymuje zobowiązań może wszcząć postępowanie o ustalenie nienależnie pobranych płatności tj. zastosować tryb i środki przewidziane przepisami ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ( Dz.U. Nr 64 poz. 427 ) oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Również należy podzielić pogląd skarżącego co do bezzasadności pozostałych żądań Agencji. Skarżący prawidłowo interpretuje § 9 ust 2 pkt. 3 rozporządzenia dot. terminu zalesienia. Zgodnie z § 11 ust. 1 zalesienie wykonuje się po otrzymaniu postanowienia, o którym mowa w § 10 ust. 4, w terminie określonym w planie zalesienia, jednakże nie później niż w okresie sadzenia przypadającym na wiosnę roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o pomoc. Plan zalesienia przedłożony przez skarżącego określa termin w miesiącach , kiedy należy wykonać poszczególne czynności. To strona składając wniosek wybiera rok i tym samym termin zalesienia jest całkowicie sprecyzowany i nie budzi najmniejszych wątpliwości. Co do zarzutów dot. nieprzedłożenia w wyznaczonym terminie kopii planu zalesienia poświadczonej za zgodność z oryginałem to należy zważyć, że niewykonanie tego obowiązku dotyczyło 2 strony kopii planu. Na wstępie należy zauważyć, że nie ma przepisów które w sposób szczegółowy określałyby jak poświadcza się tego typu dokumenty za zgodność z oryginałem i organ na żadne uregulowania w tym względzie się nie powołuje. Jeśli nie ma szczegółowych unormowań to należy , kierując się celem jakiemu ma służyć ten obowiązek, ustalić jak to uwierzytelnienie ma wyglądać. Poświadczenie za zgodność z oryginałem ma oczywiście służyć uwiarygodnianiu dokumentu. Należy przy tym zwrócić uwagę na fakt, iż zgodnie z wymogami rozporządzenia ( § 8 ust. 5 pkt. 1 ) plan zalesienia nadleśniczy podpisuje na każdej stronie. Wobec powyższego nie ma realnego zagrożenia, że w przypadku fotokopii z oryginału , odwzorowującej ten podpis – a tak było w sprawie niniejszej – którakolwiek ze stron planu będzie nieautentyczna. W konsekwencji, w ocenie Sądu, brak było podstaw do wymagania, aby kopia planu była poświadczona przez nadleśniczego na każdej stronie . Wystarczało poświadczenie na stronie ostatniej dokumentu. Jako całkowicie niezrozumiałe należy uznać żądanie uzupełnienia zaświadczenia Urzędu Gminy w M z [...].07.2008 r. o powierzchnię gruntów przeznaczonych do zalesiania. Skoro ze wszystkich dokumentów w sprawie wynika, że cała działka przeznaczona do zalesienia jest położona na działce ewidencyjnej nr [...] i z zaświadczenia wynika, że zalesienie całej działki nr [...] nie jest sprzeczne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M, to tym bardziej nie jest sprzeczne zalesienie jej części, skoro część to mniej niż całość. Absolutnie niezrozumiałe , wobec tego niemożliwe do ustosunkowania się, jest zawarte w piśmie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania wyjaśnienie dlaczego organ takie żądanie stawiał. Nie jest także trafne stanowisko organu dot. niewyczerpania drogi administracyjnej zaskarżenia bezczynności Kierownika Biura Powiatowego Agencji. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie ( w tym pozostawienie wniosku bez rozpoznania ) stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia i strona tę możliwość wykorzystała wnosząc datowane na 8.03.2009r. pismo zatytułowane "Skarga na bezczynność" i tym samym wyczerpała środki zaskarżenia zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a. Pogląd, iż na pismo o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania służy skarga na bezczynność jest ugruntowany w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. B.Adamiak, J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2008 str. 358 do 360 ). Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 p.p.s.a orzekł jak w wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a