III SAB/Wr 25/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca), Sędzia WSA Maciej Guziński, Protokolant Renata Sawińska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 grudnia 2009r. sprawy ze skargi P P na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata [...] Oddala skargę. W dniu [...] r. P P (zwany dalej skarżącym) złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008. Składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r. skarżący zadeklarował chęć przejścia z programu rolnosrodowiskowego w ramach PROW 2004-2006 na PROW 2007-2013. Pismem z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej BPARiMR) wezwał stronę do uzupełnienia zapisów w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej od dnia rozpoczęcia realizacji programu, tj. od dnia [...] roku. W dniu [...] r. Zastępca Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych stwierdził niespełnienie producenta rolnego – P P - wymogów w zakresie rolnictwa ekologicznego, określonych w rozporządzeniu Rady (EWG) Nr 2092/91. W piśmie z dnia [...] r. Departament Działań Społecznych i Środowiskowych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zwrócił się do Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W o dopilnowanie w ramach nadzoru merytorycznego, aby dla wymienionych producentów rolnych (w tym skarżącego) nie wydano pozytywnej decyzji za rok 2008 w programie rolnośrodowiskowym. Kierownik BPARiMR działając na podstawie § 21 ust 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 34, poz. 200, obowiązującym do dnia 28 lutego 2009 r.) oraz w oparciu o art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze. zm.), pismem z dnia 31 grudnia 2008 r. poinformował stronę skarżącą, iż w związku z koniecznością przeprowadzenia wszystkich kontroli niezbędnych w celu wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, przewidywany termin wydania decyzji zostaje przesunięty do dnia [...] roku. W odpowiedzi na w/w pismo P P zarzucił organowi brak podejmowania w sprawie niezbędnych czynności, wskazując jednocześnie, że decyzja winna zostać wydana w terminie materialnoprawnym do dnia [...] r., co nie nastąpiło. W opinii skarżącego organ z urzędu winien posiadać wiedzę na temat pojęcia terminu materialnoprawnego oraz podstaw wykładni przy kolizji przepisu ogólnego - art. 36 k.p.a. oraz szczególnego - § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. P P wezwał organ do niezwłocznego wydania decyzji w sprawie płatności rolnośrodowiskowej za 2008 rok, nie później jednak niż w terminie do dnia [...] roku. Pismem z dnia [...] r. Kierownik BPARiMR, ponownie podniósł, iż uchybienie w wydaniu decyzji spowodowane jest koniecznością przeprowadzenia kontroli niezbędnych w celu jej wydania. Ponadto organ wskazał, iż wydanie decyzji administracyjnej w sprawie rolnośrodowiskowej za rok 2008 uwarunkowane jest także zakończeniem postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach sprawy rolnośrodowiskowej za rok 2007, po wniesionym odwołaniu i uchyleniu przez organ II instancji decyzji wydanej w sprawie za 2007 rok. W dniu [...] r Kierownik BPARiMR we W zwrócił się do Zastępcy Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych z prośbą o potwierdzenie podtrzymania stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia [...] r. w przedmiocie niespełnienia przez skarżącego wymogów w zakresie rolnictwa ekologicznego. Pismem z dnia [...] r. organ po raz kolejny zawiadomił stronę o przesunięciu terminu do wydania decyzji w sprawie przyznania płatności środowiskowej do dnia [...] roku. W dniu [...] r. skarżąca skierowała do Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR zażalenie na bezczynność organu w sprawie z tytułu realizacji przedsięwzięć środowiskowych, wskutek czego, pismem z dnia [...] r. Dyrektor DORARiMR wezwał organ I instancji do przedstawienia w terminie 3 dni stanowiska organu I instancji z podaniem przyczyn nie wydania przedmiotowej decyzji. W wyjaśnieniach zawartych w piśmie z dnia [....] r. Kierownik BPARiMR we W wskazał, iż wskutek trwającego postępowania odwoławczego przed organem II instancji od decyzji administracyjnej w sprawie płatności rolnośrodowiskowej za 2007 rok, niemożliwe jest wydanie decyzji w analogicznej sprawie za rok 2008. Dodatkowo organ I instancji podniósł, iż biuro powzięło wyjaśnienia z Zastępcą Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych w sprawie spełnienia przez producenta wymogów w zakresie rolnictwa ekologicznego. Decyzja w sprawie przyznania/odmowy płatności rolnośrodowiskowej zostanie zatem wydana niezwłocznie po zakończeniu sprawy za rok 2007. Pismem z dnia [...] r. Dyrektor DORARiMR, działając na podstawie art. 37 § 1 i § 2 k.p.a. zawiadomił stronę, iż nie ma podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrywania zażalenia na bezczynność organu. W opinii organu II instancji, badanie przez kierownika BPARiMR kwalifikowalności spełnienia warunków do przejścia z programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2004-2006 na 2007-2013 musi odnosić się do pierwotnie podjętego zobowiązania, dlatego też wydanie decyzji na skutek wniosku złożonego w dniu [...] r. nie może mieć miejsca gdy nie zapadło ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie rolnośrodowiskowej z PROW 2004-2006. Podczas procesowania wniosku strony z roku 2008 sprawdzeniu podlegają bowiem: ilość działek uczestniczących w programie i objętych pierwotnie zobowiązaniem (PROW 2004-2006), ich powierzchnia i rodzaj pakietów na nich realizowanych oraz warunki przejścia zawarte w § 30 ust 1 rozporządzenia środowiskowego. W dniu [...] r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie płatności środowiskowej za rok 2008. Skarżący zarzucił, iż organ nie prowadzi w sprawie żadnych czynności; brak wydania decyzji tłumaczy trudnościami z wprowadzeniem danych do komputera. Strona skarżąca wskazała ponadto, iż za rok 2007 została wydana decyzja ostateczna, brak jest też związku pomiędzy decyzją wydaną za rok 2007 i 2008. Treść ostatecznej decyzji za rok 2007 czy to pozytywna czy negatywna nie ma żadnego wpływu na orzeczenie za rok 2008. Odnosząc się do ograniczeń systemu informatycznego strona wskazała wbrew stanowisku organu, iż to nie system komputerowy lecz organ wydaje stosowną decyzję. Skarżąca wniosła o nakazanie organowi wydania decyzji w terminie 14 dni od daty wydania wyroku oraz nakazanie ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego zaniedbania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swą dotychczasową argumentację, dodatkowo akcentując, iż w sposób określony w art. 24 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 obsługa wniosków w ramach PROW 2004-2006 i PROW 2007-2013 odbywa się za pomocą narzędzi informatycznych. Procedura zweryfikowania wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2008 rok przy pomocy Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli wymaga systemowego zamknięcia uczestnictwa strony w programie rolnośrodowiskowym w ramach PROW 2004-2006. Uczestnictwo to jednak nie może zostać zamknięte dopóki nie zapadnie prawomocny wyrok oddalający skargę strony lub nie zakończy się prawomocne postępowanie przed organami ARiMR w wyniku ewentualnego uchylenia przez WSA rozstrzygnięć organu I i II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) – sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalność administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a." – sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Z kolei w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a w innych sprawach tylko wówczas, gdy ustawa szczególna tak stanowi. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzec jedynie o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego (tak m. in. wyrok NSA z 10 kwietnia 2001 r., I SAB 37/00, niepubl.). Wyrok w sprawie ze skargi na bezczynność organu nie może dotyczyć kwestii wpływających na merytoryczną treść przyszłej decyzji (wyr. NSA z 13 listopada 2000 r., II SAB 115/00, niepubl.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. W przypadku gdy organ "pozostawia podanie bez rozpoznania", osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na zasadach ogólnych - skarga do sądu, która powinna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 54; por. postanowienie WSA w Warszawie z 24 maja 2004 r., II SAB/Wa 267/2003, Lex nr 174017. W konsekwencji skarga na bezczynność stanowi nie tylko środek służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania organów administracji publicznej, ale i ważny element zapewniający prawidłową wykładnię przepisów prawa administracyjnego materialnego, określających formy działania organów administracji publicznej. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149. p.p.s.a). Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§3). Przepisy szczególne mogą przewidywać inne od kodeksowych terminy załatwiania określonych kategorii spraw. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Nowy termin załatwienia sprawy powinien być wyznaczony w dniach, tygodniach lub miesiącach oraz z zachowaniem ogólnej zasady szybkości postępowania, zawartej w art. 12 k.p.a. (wyrok NSA z 21 czerwca 1996 r., I SAB 28/96, Lexpolonica nr 319033 - ONSA 1997, nr 2, poz. 97). W oparciu o art. 104. § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W świetle § 11 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. 2004, Nr 174, poz. 1809) płatność rolnośrodowiskową przyznaje, zmniejsza i wstrzymuje, w drodze decyzji administracyjnej, kierownik biura powiatowego Agencji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. Z kolei zgodnie z zapisami § 30 ust 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 34, poz. 200, obowiązującym do dnia 28 lutego 2009 roku, zwane również dalej "rozporządzeniem środowiskowym") rolnikowi, który realizuje co najmniej 3 lata program rolnośrodowiskowy na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich mogą być przyznane określone płatności rolnośrodowiskowe w oparciu o rozporządzenia z dnia 28 lutego 2008 roku, jeśli spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej i w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego będzie realizował co najmniej taką sama liczbę pakietów. W świetle § 21 ust 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, kierownik biura powiatowego Agencji wydaje decyzje administracyjne w sprawie przyznania pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych w terminie od dnia 1 października do dnia 31 grudnia roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. O każdym przypadku niezałatwienia w terminie sprawy dotyczącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej kierownik biura powiatowego Agencji zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawą rozpoznania żądania strony, z drugiej zaś nakładającą na organ administracji obowiązek wydania merytorycznej decyzji rozstrzygającej jest przepis § 21 ust 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Aczkolwiek na tle niniejszej sprawy – co też słusznie podkreślił organ administracji publicznej – nie można nie zauważyć, że stosownie do treści § 30 ust. 1 w/w rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowych" objętego Programem Rozwoju obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - warunkiem otrzymania płatności w przypadku przejścia z programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2004-2006 na PROW 2007-2013 (tak jak to zadeklarował skarżący) jest spełnienie przez rolnika wszystkich warunków przyznania płatności i zobowiązanie rolnika w ramach pierwotnie podjętego przedsięwzięcia do realizacji co najmniej takiej samej liczby pakietów. Badanie zatem przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji kwalifikowalności spełnienia warunków do przejścia z programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2004-2006 na PROW 2007-2013 - jak wskazuje przywołany wyżej przepis - musi odnosić się do pierwotnie podjętego zobowiązania. Dlatego też wydanie decyzji (§ 21 ust 2) na podstawie złożonego przez skarżącego w dniu [...] r. wniosku nie było możliwe. Bezspornym jest bowiem, że skarżący złożył do tutejszego Sądu skargę na decyzję organu II instancji w sprawie rolnośrodowiskowej za 2007 r., a zatem w sprawie pierwotnie podjętego zobowiązania. Powyższe postępowanie organów administracyjnych znajduje także swoje uzasadnienie w treści art. 24 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 stanowiącym, że obsługa wniosków w ramach PROPW 2004-2006 i PROW 2007-20013 odbywa się za pomocą narzędzi informatycznych, a zatem oczywistym jest, że procedura zweryfikowania wniosku skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r. przy pomocy Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli wymaga systemowego zamknięcia uczestnictwa skarżącego w programie rolnośrodowiskowym w ramach PROW 2004-2006 – co w niniejszej sprawie – nie miało jeszcze miejsca, a może nastąpić jedynie po uzyskaniu przez skarżącego prawomocnego wyroku tutejszego Sądu w sprawie ze skargi w zakresie płatności rolnośrodowiskowej za 2007. Dopiero wówczas organy administracyjne będą mogły podjąć dalsze działania (w obwiązujących je terminach) zmierzające do załatwienia wniosku skarżącego w zakresie sprawy rolnośrodowiskowej za 2008 r., o czym – co wymaga podkreślenia Sądu – skarżący został przez organy administracyjne szczegółowo poinformowany w piśmie z dnia [...] r. Nr[...] . Z przedstawionych okoliczności nie wynika zatem, aby organ dopuścił się wskazanej przez skarżącego bezczynności. Z powołanych względów – na mocy art. 150 p.p.s.a. Sąd, oddalił skargę.