VI SA/Wa 1508/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości M. Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w Z. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia obiektu z ewidencji obiektów hotelarskich 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa M. z dnia [...] marca 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sportu i Turystyki na rzecz Syndyka Masy Upadłości M. Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania. Marszałek Województwa [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. uchylił decyzję Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz wykreślił z ewidencji obiektów hotelarskich Marszałka Województwa [...] obiekt: "M." położony w Z. zaszeregowany do rodzaju hotel kategorii ** (dwie gwiazdki). Decyzję wydano na podstawie art. 38 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 223, poz. 2268 z późn. zm.), dalej jako "ustawa z 29.08.1997 r." i art. 104 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a.". Organ ten stwierdził, że z dniem 1 stycznia 2006 r. stał się organem właściwym do prowadzenia ewidencji obiektów hotelarskich na mocy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. Nr 175, poz. 1462 z późn. zm.). Nadto w dniu [...] maja 2008 r. została przeprowadzona przez upoważnionych pracowników Urzędu Marszałkowskiego kontrola Hotelu "M." kategorii **. W jej wyniku zostały wydane zalecenia pokontrolne. Podmiot zarządzający hotelem został zobowiązany w terminie do [...] sierpnia 2008 r. do wykonania zaleceń pokontrolnych, w tym dostarczenia protokołów: inspekcji sanitarnej, kontroli Państwowej Straży Pożarnej, rocznej kontroli budowlanej budynku, pięcioletniej kontroli budowlanej budynku, kontroli instalacji urządzeń służących ochronie środowiska, instalacji gazowych, przewodów kominowych (dymowych, spalinowych, wentylacyjnych), instalacji elektrycznej i piorunochronnej, a także do przedłożenia zaświadczenia o przeszkoleniu pracowników recepcji w zakresie udzielania pierwszej pomocy przedlekarskiej oraz oznaczyć obiekt zgodnie z art. 44 ustawy z 29.08.1997r. W zakreślonym terminie zalecenia powyższe nie zostały wykonane. Dopiero wskutek pisma organu z dnia [...] września 2008 r. wzywającego kierownika hotelu do poinformowania czy wykonano zalecenia pokontrolne, M. N. - zarządca przymusowy Ośrodka [...] "M." Sp. z o.o. powiadomił o jego ustanowieniu i zawnioskował o przesunięcie terminu do wykonania zaleceń pokontrolnych o 30 dni. Marszałek Województwa [...] w dniu [...] września 2008 r. powiadomił zarządcę o zmianie terminu realizacji zaleceń pokontrolnych, wyznaczając go na dzień [...] października 2008 r., zgodnie z wnioskiem. Jednocześnie pouczył o obowiązku poinformowania organu o zmianie przedsiębiorcy świadczącego usługi hotelarskie. Do daty wydania decyzji nie wpłynęło zgłoszenie o zmianie podmiotu świadczącego usługi hotelarskie w obiekcie. W dniu [...] listopada 2008 r. do organu wpłynęło ponowne pismo o przesunięcie terminu realizacji zaleceń pokontrolnych, do którego dołączono kserokopie protokołów z okresowej kontroli przewodów kominowych i przeglądu podręcznego sprzętu gaśniczego, nieczytelnie podpisane. Mimo ponownego pisma organu z dnia [...] listopada 2008 r. nie wpłynęły żadne wyjaśnienia co do wykonania pozostałych zaleceń pokontrolnych. Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie uchylenia decyzji o zaszeregowaniu hotelu do określonego rodzaju. Pismo to zostało przesłane do M. N. – syndyka masy upadłości spółki - właściciela przedmiotowego hotelu (adresat nie poinformował organu o zmianie swego statusu z zarządcy przymusowego na syndyka masy upadłości), przedsiębiorcy, któremu wydano w 2005 r. decyzję o zaszeregowaniu obiektu do określonego rodzaju – H. Spółce z o.o. z siedzibą w Z., a w dniu [...] lutego 2009 r. także do dzierżawcy obiektu – V. Spóki z o.o. Organ I instancji stanął na stanowisku, że strona (nie wyjaśniając, którego z podmiotów uznał za stronę) nie zapoznała się z dowodami w sprawie oraz nie wniosła o uwag i wyjaśnień w zakreślonym terminie. W związku z powyższym w dniu [...] marca 2009 r. wydał decyzję. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wniósł adw. M. N. – syndyk masy upadłości przedsiębiorstwa. Zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez niezawiadomienie dzierżawcy o brakujących dokumentach, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w niewyczerpujący sposób wskutek czego naruszono art. 41 ustawy z 29.08.1997 r. poprzez błędne przyjęcie, że obiekt hotelarski przestał spełniać wymagania określone dla jego rodzaju i kategorii, a także naruszenie przepisów dopuszczających wgląd do akt (art. 73-74 k.p.a.), prawo zgłaszania wniosków dowodowych (art. 75, 78, 90 § 2 kpt 1, art. 95 k.p.a.) oraz przyznających prawo wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, jak i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Minister Sportu i Turystyki decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Jako podstawę swego stanowiska wskazał art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35, 36 w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 oraz art. 42 ust. 2 ustawy z 29.08.1997 r. Podniósł, że podstawą decyzji organu I instancji było niespełnienie przez kontrolowany obiekt wszystkich wymogów, przewidzianych dla obiektu hotel kategorii ** w załączniku Nr 1 do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których świadczone są usługi hotelarskie (Dz. U. z 2006 r. Nr 22, poz. 169). Minister nie wskazał jednak, które ze stwierdzonych uchybień było podstawą jego decyzji oraz jego zdaniem – decyzji organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów niepodjęcia przez Marszałka Województwa [...] niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy oraz zebrania materiału dowodowego w niewyczerpujący sposób, Minister stwierdził, że strona utrudniała postępowanie, nie współpracowała z organem I instancji, nie dotrzymywała uzgodnionych terminów, a wzywana do wypowiedzenia się w sprawie, nie skorzystała z tego uprawnienia. W konsekwencji, skoro kontrolowany hotel przestał spełniać wymagania określone dla rodzaju i kategorii, do którego został zaszeregowany, na mocy art. 41 ust. 1 ustawy z 29.08.1997 r. należało uznać rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe. Minister Sportu i Turystyki podkreślił nadto, że spełnienie wszystkich wymagań określonych w ustawie z 29.08.1997 r. oraz cytowanym rozporządzeniu umożliwia stronie ubieganie się o zaszeregowanie obiektu do odpowiedniego rodzaju i nadanie kategorii. Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł syndyk masy upadłości Ośrodka [...] "M." Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej. Podniósł w zasadzie zarzuty jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez uznanie braku naruszenia tego samego przepisu przez organ I instancji, który nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nie uwzględniając jednocześnie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia prawa, mimo że organ I instancji, znając skomplikowaną sytuację prawną obiektu, nie poinformował ani nie zażądał ponownie od dzierżawcy uzupełnienia materiału dowodowego. Wskutek takiego postępowania organy rozstrzygnęły sprawę na niepełnym materiale dowodowym, co skutkowało naruszeniem także art. 77 § 1 k.p.a. Z kolei wyżej opisane zachowanie organów obu instancji doprowadziło do naruszenia przez nie art. 41 ustawy z 29.08.1997 r. poprzez przyjęcie, że obiekt przestał spełniać wymagania określone dla jego rodzaju i kategorii. Opisane wyżej czynności organu I instancji, jak i naruszenie prawa strony do zaznajomienia się z aktami sprawy, spowodowały, że działania te pozostawały w sprzeczności z zasadą budowania zaufania obywateli przez organy administracji. Obowiązkiem organu, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymanie się z wydaniem decyzji do chwili złożenia takiego oświadczenia przez stronę W aktach sprawy brak jest zarówno pouczenia strony o przysługujących jej uprawnieniach, jak i oświadczenia końcowego strony. Zawiadomienie organu I instancji z dnia [...] stycznia 2009 r. wymogów powyższych nie spełniało. Organ II instancji dopuścił się także naruszenia art. 107 k.p.a. Uzasadniając decyzję nie odniósł się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, poprzestając tylko na przytoczeniu przepisów. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Sportu i Turystyki wnosił o jej oddalenie. Podniósł, że organ I instancji przychylił się do wniosku skarżącego z dnia [...] września 2008 r. i przesunął termin wykonania zaleceń pokontrolnych o kolejne 30 dnia od dnia otrzymania zgody, czyli do dnia [...] października 2008 r. W dniu [...] listopada 2008r. od strony skarżącej wpłynęła kolejna prośba o przedłużenie terminu do realizacji powyższych zaleceń, do której dołączono kserokopie tylko dwóch dokumentów. W takiej sytuacji organ I instancji zażądał od skarżącego niezwłocznego poinformowania o wykonaniu pozostałych zaleceń pokontrolnych. Dopiero w dniu [...] stycznia 2009 r., wysłano do skarżącego pismo zawiadamiające o wszczęciu postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji o zaszeregowaniu obiektu. W piśmie tym zawarto informacje o możliwości zapoznania się z dowodami w sprawie oraz wniesienia uwag i wyjaśnień w terminie 7 dni od daty otrzymania tego pisma. Pismo doręczono skarżącemu w dniu [...] stycznia 2009 r. i strona nie skorzystała z powyższego uprawnienia. Opisane zachowanie organu I instancji świadczy, że organ nie utrudniał skarżącemu zrealizowania jego obowiązków wynikających z protokołu pokontrolnego, a równocześnie dawał stronie możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Nadto materiał dowodowy zebrany w sprawie był wystarczający do jej rozstrzygnięcia. Został prawidłowo i wszechstronnie oceniony przez organy obu instancji. Zatem, wobec nieskorzystania przez stronę z uprawnień, a jednoczesnego wystąpienia okoliczności z art. 41 ust. 1 ustawy z 29.08.1997 r., należało uznać za prawidłowe podjęcie decyzji przez organ I instancji, a następnie utrzymanie jej przez Ministra Sportu i Turystyki. Minister podniósł, że postępowanie było prowadzone z uwzględnieniem słusznego interesu społecznego – zapewnienia bezpieczeństwa gości obiektu. Natomiast skomplikowana sytuacja skarżącego nie dawała tytułu do nieprzestrzegania przez niego przepisów prawa i specjalnego, nieuzasadnionego przepisami traktowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna, choć przede wszystkim z przyczyn innych, aniżeli podniesione w skardze. Uprawnienie takie daje sądowi art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", który § 1 stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z tym że nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2 tego art.). Przepis art. 33 § 1 p.p.s.a. stanowi, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Z kolei art. 28 k.p.a. mówi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, należy zauważyć, że adw. M. N. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...]. z dnia [...] maja 2008 r., sygn. akt [...] został powołany na zarządcę przymusowego Ośrodka [...] "M." Sp. z o.o. z siedzibą w Z. Natomiast na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla K. w [...]. [...] Wydziału Gospodarczego dla Spraw Upadłościowych i Naprawczych z dnia [...] października 2008 r., sygn. akt [...] ogłoszono upadłość i określono sposób jej prowadzenia jako obejmujący likwidację majątku dłużnika - Ośrodka [...] "M." Sp. z o.o. z siedzibą w Z., a na syndyka masy upadłości wyznaczono adw. M. N. (odpis pełny z Krajowego Rejestru Sądowego, nr KRS: [...], k.-[...] akt). Wpisu w Krajowym Rejestrze Sądowym dokonano w dniu [...] października 2008 r. (tamże, k.-[...],[...], [...]-[...] akt). M. N. o fakcie, iż został przymusowym zarządcą Ośrodka poinformował Marszałka Województwa [...] pismem z dnia [...] września 2008 r., które wpłynęło do Urzędu Marszałkowskiego w dniu [...] września 2008 r. Natomiast o ogłoszeniu upadłości likwidacyjnej Ośrodka [...] "M." Sp. z o.o. z siedzibą w Z. i wyznaczeniu jego osoby syndykiem masy upadłości, wymieniony poinformował organ I instancji dopiero w dniu [...] stycznia 2009 r., mimo że wcześniej, w piśmie z dnia [...] października 2008r., które wpłynęło do Marszałka w dniu [...] listopada 2008 r. powiadomiono ten organ jedynie o tym, że nastąpiła zmiana dzierżawcy obiektu. Marszałek Województwa [...], powziąwszy powyższe informacje, pismem z dnia [...] listopada 2008 r., doręczonym M. N. w dniu [...] listopada 2008 r. zawiadomił go m. in. o obowiązku przedsiębiorcy, który rozpoczyna świadczenie usług hotelarskich w obiekcie, który posiada zaszeregowanie, wystąpienia do marszałka województwa o potwierdzenie dotychczasowego zaszeregowania (art. 39 ust. 2 ustawy z 29.08.1997 r.) i dokumentach, które do wniosku powinny być dołączone. Z powoływanego pisma syndyka z dnia [...] stycznia 2009 r. wynikało, że umowa dzierżawy całości przedsiębiorstwa, w tym i przedmiotowego obiektu została zawarta z V. Spółką z o.o. w dniu [...] października 2008 r. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek śladu, że do chwili wydania decyzji przez organy obu instancji, V. Spółka z o.o. złożyła wniosek o potwierdzenie lub zmianę dotychczasowego zaszeregowania bądź o zaszeregowanie obiektu do odpowiedniego rodzaju i kategorii, zgodnie z art. 39 ust 1 bądź 2 ustawy z 29.08.1997 r. Z przedstawionego materiału dowodowego zatem wynikało, że nie została wydana decyzja w przedmiocie zaszeregowania obiektu dla V. Spółki z o.o., w myśl art. 42 ust. 1 ustawy z 29.08.1997 r., skutkująca wpisaniem wymienionego podmiotu do ewidencji obiektów hotelarskich, zgodnie z art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 43 ustawy z 29.08.1997 r. oraz § 12-17 cytowanego rozporządzenia. W ocenie składu orzekającego niezłożenie przynajmniej wniosku w przedmiocie zaszeregowania powoduje, że przedsiębiorca świadczący usługi w obiekcie, nie świadczy ich w rozumieniu ustawy z 29.08.1997 r. Oznacza to, że postępowanie w przedmiocie uchylenia decyzji w o zaszeregowaniu obiektu do określonego rodzaju, toczące się na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z 29.08.1997 r. nie dotyczy interesu prawnego tego podmiotu. Skutkiem tego jest brak przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 28 k.p.a., a konsekwencji cechy uczestnika postępowania sądowego na prawach strony, w rozumieniu art. 33 § 1 p.p.s.a. W takiej sytuacji, opierając się na zawartym w aktach materiale dowodowym nie można przyjąć, że V. Spółka z o.o. powinna być stroną postępowania, zarówno administracyjnego, jak i sądowego. Oprócz pisma syndyka z dnia [...] stycznia 2009 r. nie zostały przedstawione jakiekolwiek dokumenty, z których wynikałoby, że została zawarta i to prawidłowo umowa dzierżawy przedsiębiorstwa z V. Spółką z o.o., i że taka Spółka w ogóle istniała. Stanowiło to naruszenie zasady z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Przy takim założeniu, organ I instancji nieprawidłowo powiadomił tę Spółkę pismem z dnia [...] lutego 2009 r. o postępowaniu w przedmiocie uchylenia decyzji o zaszeregowaniu obiektu hotelarskiego do określonego rodzaju. W dalszej kolejności Marszałek Województwa [...] nieprawidłowo prowadził postępowanie w zasadzie z udziałem V. Spółki z o.o., do niej jedynie kierując pismo z dnia [...] marca 2009 r., informujące, że nie dostarczono wszystkich dokumentów, stanowiących realizację zaleceń pokontrolnych. Syndyka masy upadłości – M. N. nie zawiadomił organ I instancji ani o dostarczeniu dokumentów przez V. Spółkę z o.o., ani o treści pisma z dnia [...] marca 2009 r. zobowiązującego do dostarczenia wymienionych w nim dokumentów. Skutkiem bezczynności V. Spółki z o.o. była decyzja organu I instancji. Opisane działanie organu I instancji naruszyło art. 7 i 77 § 1 k.p.a., gdyż nie pozwoliło na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Doprowadziło także do naruszenia zasady wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie syndykowi czynnego udziału w sprawie, a przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co zebranych materiałów i dowodów. Jak już wyżej zaznaczono, organ I instancji nie zawiadomił M. N. o dokumentach dostarczonych przez V. Spółkę z o.o. oraz o brakujących dokumentach, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Nadto organ I instancji, uznając V. Spółkę z o.o. za stronę postępowania, nie dołączył do akt administracyjnych zwrotnego poświadczenia odbioru jego decyzji przez tę Spółkę. Wyżej opisane uchybienia nie zostały naprawione przez organ odwoławczy. Minister Sporu i Turystyki zaś doręczając swoją decyzję V. Spółce z o.o. dokonał tego z naruszeniem art. 40 § 1 w zw. z art. 30 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Decyzja bowiem została wysłana na adres O. "M.", [...] Z. [...], podczas gdy nie została ustalona ani siedziba Spółki, ani ustawowy lub statutowy przedstawiciel Spółki, który w świetle art. 40 § 1 byłby uprawniony do odbierania pism, oczywiście pod warunkiem, że V. Spółka z o.o. byłaby stroną postępowania. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.