II GSK 554/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1479/09 w sprawie ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. M. Region Ł. w Ł. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. zdanie odrębne Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1479/09, wydanym w sprawie ze skargi F. M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. – Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Region Ł. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylono zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2009 r., stwierdzono, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądzono na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: Ł. Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił w dniu 24 marca 2009 r. postępowanie nr [...] prowadzone w trybie konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowy zespół ratownictwa medycznego, na terenie rejonu operacyjnego nr 21, na okres obowiązywania umowy od 1 maja 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. Do postępowania zostały złożone 2 oferty: – Samodzielnego Szpitala Wojewódzkiego im. M. K. w P. T., – F. M. Spółka z o.o. prowadząca Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej F. M. Region Ł. w Ł., zwana dalej "skarżącą". W świetle wyników prac komisji konkursowej skarżąca otrzymała łącznie 200 punktów, w tym za kryterium ciągłość 38 punktów, podczas gdy drugi z oferentów biorących udział w postępowaniu otrzymał łącznie 206 punktów, w tym za kryterium ciągłość 44 punkty. W pozostałych dziedzinach objętych przedmiotem konkursu obaj konkurenci uzyskali tę samą liczbę punktów. W wyniku przeprowadzonego konkursu wybrano ofertę Samodzielnego Szpitala Wojewódzkiego im. M. K. w P. T. W następstwie odwołania skarżącej, decyzją Dyrektora Ł. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2009 r. oddalono odwołanie. Od powyższej decyzji skarżąca odwołała się do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, który decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. oddalił odwołanie, orzekając o natychmiastowym wykonaniu decyzji, stosownie do art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach". Prezes NFZ wskazał na przepis art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, w myśl którego świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Prezes NFZ powołał się także na przepisy art. 153 i 154 wspomnianej ustawy, o następującym brzmieniu: Art. 153. 1. W toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, do czasu zakończenia postępowania, oferent może złożyć do komisji umotywowany protest w terminie 7 dni roboczych od dnia dokonania zaskarżonej czynności. Do czasu rozpatrzenia protestu postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ulega zawieszeniu, chyba że z treści protestu wynika, że jest on oczywiście bezzasadny. Komisja rozpatruje i rozstrzyga protest w ciągu 7 dni od dnia jego otrzymania i udziela pisemnej odpowiedzi składającemu protest. Nieuwzględnienie protestu wymaga uzasadnienia. 4. Protest złożony po terminie nie podlega rozpatrzeniu. Informację o wniesieniu protestu i jego rozstrzygnięciu niezwłocznie zamieszcza się na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu. W przypadku uwzględnienia protestu komisja powtarza zaskarżoną czynność. Art. 154. 1. Świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpatrzeniu. Odwołanie rozpatrywane jest w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Decyzja jest zamieszczana w terminie 2 dni od dnia jej wydania, na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu. Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu. Świadczeniodawca wnosi odwołanie, o którym mowa w ust. 4, w terminie 7 dni od dnia otrzymania decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie, o którym mowa w ust. 4, w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Decyzja Prezesa Funduszu podlega natychmiastowemu wykonaniu. W przypadku uwzględnienia odwołania, o którym mowa w ust. 4, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Do ponownie przeprowadzanego postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145. Od decyzji, o której mowa w ust. 6, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Prezes NFZ za bezpodstawny uznał zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów art. 134 i 148 ustawy o świadczeniach, o brzmieniu: Art. 134.1. Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. 2. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach. Art. 148. Porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: 1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; 2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów. Według Prezesa NFZ organ pierwszej instancji nie naruszył postępowania w sprawie zasad zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. O wyborze konkurenta skarżącej zadecydowała jego korzystniejsza oferta. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który, jak to wskazano na wstępie, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, orzekł, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Według Sądu pierwszej instancji w toczącym się postępowaniu naruszono przepisy postępowania, a w szczególności art. 8 i art. 10 k.p.a., a to z uwagi na nieudostępnienie skarżącej oferty konkurenta. Z tych względów skarżąca nie miała możliwości sprawdzenia, czy dokonana przez komisję konkursową ocena tej oferty nie narusza zasady równego traktowania wszystkich świadczeniobiorców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Naruszono też art. 73 i art. 74 k.p.a., odmawiając skarżącej udostępnienia pełnych akt sprawy, w tym materiałów konkurenta, nie dokonując przy tym odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Prezes NFZ złożył skargę kasacyjną na powyższy wyrok, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Skarga kasacyjna w pierwszej kolejności zarzuca naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne ustalenia, jakoby w postępowaniu administracyjnym naruszono wskazane wyżej przepisy. Jak podnosi organ, materiały konkurenta zawierały dane objęte tajemnicą przedsiębiorstwa i tym samym nie mogłyby być udostępnione do wglądu skarżącej. Skarga kasacyjna zarzuciła także naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach. Jak wskazuje, powołane wyżej przepisy, definiując zakres interesu prawnego odwołującego, ograniczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego do zbadania przez organ, czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana, nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub organu. Postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców i powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym, czy w postępowaniu konkursowym były przestrzegane zasady wynikające z przepisów prawa, a w szczególności zasada równego traktowania stron. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, czyli zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. W rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, bowiem ustalenie normy prawa materialnego będzie miało znaczenie przy odpowiedzi na pytanie, czy zasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej wskazał art. 152 ust. 1 u.s.o.z. przez błędną jego wykładnię, prowadzącą do wniosku, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym. Powołany przepis stanowi, że "Świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154". Z treści powołanego przepisu wynika zatem, że tylko naruszenie przez Fundusz zasad postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, czyli zawartymi w dziale VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, stanowi podstawę wnoszenia środków odwoławczych oraz skargi. Niewątpliwie podstawowe zasady tego postępowania zawarte zostały w art. 134 ust. 1 u.s.o.z. Należą do nich: obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Zasada równego traktowania nie wymaga głębszej interpretacji, bowiem, stosownie do art. 134 ust. 2 u.s.o.z., polega ona na tym, aby wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane były świadczeniodawcom na takich samych zasadach. Szerszego omówienia wymaga natomiast zasada takiego prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, które gwarantuje zachowanie uczciwej konkurencji. Zasadne w tej materii będzie sięgnięcie do ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Ustawa ta wymienia czyny będące przejawem nieuczciwej konkurencji. Przepis art. 11 ust. 1 tej ustawy jako czyn nieuczciwej konkurencji wskazuje: przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie cudzych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa albo ich nabycie od osoby nieuprawnionej, jeżeli zagraża lub narusza to interes przedsiębiorstwa. Z kolei zgodnie z art. 11 ust. 4 powyższej ustawy przez tajemnicę przedsiębiorstwa należy rozumieć nieujawnianie do wiadomości publicznej informacji technicznych, technologicznych, organizacji przedsiębiorstwa lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Stosując powyższe reguły, sposobem gwarantującym prowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z zachowaniem uczciwej konkurencji będzie takie jego prowadzenie, które nie dopuści do przekazania, ujawnienia lub wykorzystania informacji stanowiących tajemnicę usługodawcy. Uzupełnieniem zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji zawartej w art. 134 ust. 1 u.s.o.z. są wymagania odnoszące się do opisu przedmiotu zamówienia zawarte w art. 140 ust. 1 u.s.o.z., stanowiącym, że przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. Do podstawowych zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej należy zasada opisana w art. 147 u.s.o.z., stanowiącym, że kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania. Analiza przedstawionych powyżej zasad w nawiązaniu do tych, które zostały wskazane w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. prowadzi do wniosku, że służą one stworzeniu świadczeniodawcom jednakowych szans przez równe ich traktowanie, zagwarantowanie uczciwej konkurencji, jawności, niezmienności kryteriów oceny ofert i wymagań w toku postępowania, a także jednoznaczne i wyczerpujące opisanie przedmiotu zamówienia. W rozumieniu art. 152 ust. 1 u.s.o.z. wnoszący środki odwoławcze i skargę winien wykazać, że organ naruszył zasady prowadzenia postępowania, uniemożliwiając świadczeniodawcy uczciwą rywalizację w ramach postępowania konkursowego. Powyżej przedstawione zasady prowadzenia postępowania w sprawie zawierania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, których naruszenie może być podstawą wnoszonych środków odwoławczych oraz skargi, zakreślają jednocześnie ramy postępowania dowodowego. Przywołać w tym miejscu należy art. 6 k.p.a. stanowiący, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przepis ten zawiera konstytucyjną zasadę praworządności i należy do norm określających jako ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego. W myśl tej zasady, administracja może działać tylko w formach wyznaczonych przepisami prawa. Formy te wyznaczają przepisy prawa materialnego oraz w ograniczonym zakresie normy procesowe. Prowadząc postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i przestrzegając zasad tego postępowania, Fundusz nie może naruszać reguł wynikających z ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Ograniczenia wynikające z powyższych ustaw w zakresie przestrzegania norm w nich zawartych obowiązują w postępowaniu odwoławczym prowadzonym według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a ich przestrzeganie obejmuje również kontrola sądowoadministracyjna. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy w sposób nieograniczony podlega ujawnieniu innym świadczeniodawcom. Nie podlegają bowiem ujawnieniu dane zawarte w ofercie, objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ustawowo chronione dane osobowe. Zgodzić się należy ze stanowiskiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, że interpretacja art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, prowadząca do wniosku, że wykazanie naruszenia zasad prowadzenia postępowania w oparciu o wszelkie dane wynikające również z oferty konkurencyjnego świadczeniodawcy, nie jest prawidłowa. Ujawnienie bowiem tajemnicy przedsiębiorstwa lub danych osobowych oznaczałoby właśnie naruszenie tych zasad. Przechodząc do rozpatrzenia zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, sformułowanych jako nieuzasadniony zarzut Sądu I instancji prowadzenia postępowania przez organy z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez to, iż organy nie wyjaśniły pełnego stanu faktycznego sprawy, gdyż strona pozbawiona wglądu do akt nie mogła sformułować swojego stanowiska i podjąć polemiki z rozstrzygnięciem organu, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nieprecyzyjne jest twierdzenie Sądu I instancji, że strona była pozbawiona wglądu do akt sprawy. Z akt sprawy wynika, że były one udostępniane pełnomocnikowi strony skarżącej, z tym, że w aktach tych nie znajdowała się oferta Szpitala. Nie sposób też zgodzić się z poglądem, że niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy zachodzi wtedy, gdy strona skarżąca nie może sformułować swojego stanowiska i podjąć polemiki z rozstrzygnięciem organu. Zgodzić się należy ze stanowiskiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, że organ nie był zobowiązany do wydania postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. odmawiającego NZOZ prawa przeglądania akt sprawy. Przede wszystkim, stosownie do art. 74 k.p.a., organ może odmówić udostępnienia akt, które są objęte ochroną tajemnicy państwowej, lub które organ wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Problem sprowadza się mianowicie do tego czy oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy powinna stanowić dowód w sprawie administracyjnej. Odpowiadając na to pytanie należy stwierdzić, że oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy jest dowodem w sprawie administracyjnej, jednak z tym stanowczym zastrzeżeniem, że usunięte z niej powinny być dane dotyczące tajemnicy przedsiębiorstwa oraz wszelkie dane osobowe podlegające ochronie. Warto jednak zwrócić uwagę, że wykazanie naruszenia niektórych zasad nie będzie wymagało odwoływania się do oferty konkurencyjnego świadczeniodawcy. Jako przykład można podać zasady wynikające z art. 174 u.s.o.z. Wskazanie przez odwołującą się lub skarżącą stronę, że Fundusz zmienił kryteria oceny ofert, bądź warunki wymagane od świadczeniodawców, bądź ich nie ujawnił albo je zmienił w trakcie postępowania nie wymaga posługiwania się ofertą konkurencyjnego świadczeniodawcy. Nietrafnie Sąd I instancji zarzucił Prezesowi NFZ, że nie wyjaśnił dlaczego przeprowadzono kontrolę tylko jednego oferenta, tzn. NZOZ. Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania Komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719), Komisja konkursowa jest uprawniona do kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy. Uprawnienie to, jak trafnie podkreślono w skardze kasacyjnej, jako wynikające z obowiązującego prawa nie może być odczytywane jako naruszenie prawa. Dodać należy, że to uprawnienie nie może być rozumiane jako przejaw nierównego traktowania uczestników konkursu, mieści się bowiem w granicach swobodnego wyboru Komisji konkursowej. Zważywszy na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach i z tej przyczyny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.