VI SA/Wa 1692/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] września 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, złożonego przez G. K. (dalej skarżący) utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2007 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie sprawy. Dwoma decyzjami administracyjnymi z dnia [...] lipca 2007 r. o nr: [...] i [...]Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na M. K. oraz na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8.000 zł (na każdego z nich) za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Obie decyzje doręczono stronom tego samego dnia, tj. [...] sierpnia 2007 r. Powyższe ustalono w dniu [...] czerwca 2007 r., na drodze krajowej nr [...] w miejscowości B., podczas kontroli samochodu ciężarowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], stanowiącego własność M. K. i G. K.. W dniu [...] sierpnia 2007 r. wpłynęło do organu odwołanie od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł. Odwołanie zostało złożone w imieniu "M." s.c. M. K.i G. K. i zostało podpisane przez M. K. i G. K.. Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznał odwołanie i decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] o nałożeniu na M. K. kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. G. K. we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] podnosił, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. wobec innego podmiotu niż podmiot, wobec którego wszczęto postępowanie oraz ze względu na fakt, iż sprawa będąca przedmiotem decyzji została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte wobec "M." s.c. M. K. i G. K., wszystkie pisma w toku postępowania były adresowane do identycznie określonego adresata, również protokół z kontroli drogowej wskazywał "M." s.c. M. K. i G. K. jako kontrolowany podmiot. Skierowanie rozstrzygnięcia do jednego ze wspólników spółki cywilnej stanowi rażące naruszenie prawa. Ponadto podnosił, iż organ za jedno przewinienie ukarał każdego wspólnika spółki cywilnej co jest sprzeczne z podstawowymi zasadami demokratycznego państwa prawa. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...]. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy powtórzona została argumentacja zawarta we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie, stwierdzając, że kwestionowana decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślił, iż uprawnienia organu działającego w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. są węższe niż uprawnienia organu odwoławczego i nie polegają na rozpatrzeniu sprawy co do jej istoty, a tylko mają na celu ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna nie została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. Wskazał, iż kontrolowany przewóz wykonywali wspólnicy spółki cywilnej, zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało skierowane do wspólników spółki cywilnej, którzy zostali wymienieni w nim z pierwszych liter imienia i pełnego nazwiska, zawiadomienie odebrał osobiście sam skarżący, zatem zawiadomienie było skuteczne wobec wszystkich wspólników spółki cywilnej. Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił, iż spółka cywilna nie posiada statusu przedsiębiorcy, nie posiada zdolności prawnej, co oznacza, że nie może być podmiotem praw i obowiązków. Obowiązek posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego dotyczy każdego ze wspólników spółki cywilnej, posiadanie licencji przez jednego ze wspólników nie zwalnia z tego obowiązku pozostałych wspólników spółki. Powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego II GPS 5/08 z dnia 15 października 2008 r. Skargę na powyższe decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył G. K. zarzucając naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną postępowania; 2. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 i art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji nakładającej po raz drugi karę pieniężną za wykonywanie jednego międzynarodowego transportu drogowego rzeczy bez posiadania licencji; 3. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niewezwanie go do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego po zakończeniu postępowania dowodowego, a przed wydaniem decyzji; 4. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu powtórzył wszystkie zarzuty odnośnie nieprawidłowości oznaczenia strony postępowania. Podniósł, iż wbrew twierdzeniu organu, nie można przyjąć, iż jedno zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jest wszczęciem postępowania wobec kilku wspólników spółki cywilnej. Podkreślił, iż wszczęcie jednego postępowania może prowadzić do wydania tylko jednej decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ nie podzielając żadnego z podniesionych zarzutów wniósł o jej oddalenie; podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), dalej p.p.s.a. Rozpatrując skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż podniesione w skardze, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [....] września 2009 r. wydane zostały z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nakładającej na niego karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Wcześniej jednak, wspólnie z drugim wspólnikiem spółki cywilnej, złożył odwołanie od tej decyzji. W odwołaniu wprawdzie wskazano numer decyzji, który był właściwy dla drugiego ze wspólników ale zważywszy, że w tej samej dacie organ wydał dwie decyzje różniące się tylko jedną cyfrą w długim numerze decyzji, w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż skarżący złożył odwołanie również w swoim imieniu. Organ uznał, iż odwołanie złożył tylko drugi wspólnik, rozpoznał je wydając decyzję utrzymującą w mocy decyzję o nałożeniu kary pieniężnej na drugiego wspólnika spółki cywilnej. Nie rozpoznał odwołania złożonego przez skarżącego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w piśmiennictwie podkreśla się, iż tryb odwoławczy ma w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Wynika to z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. (patrz teza do wyroku NSA z dnia 24 lipca 1998 r. III SA 641/97, LEX nr 35491 oraz M. Jaśkowska (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 939 i następne). Rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przed rozpatrzeniem złożonego wcześniej odwołania od decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności stanowi naruszenie nie tylko wskazanych wyżej zasad ogólnych postępowania administracyjnego, również naruszenie art. 138 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.