I OSK 898/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Wojciech Mazur ( spr. ) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. i Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 517/09 w sprawie ze skargi M. B. i Z. B. na decyzję Lubelskiego Kuratora Oświaty w Lublinie z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na spełnienie obowiązku szkolnego poza szkołą uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 517/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. i Z. B. na decyzję Lubelskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na spełnianie obowiązku szkolnego poza szkołą. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2009 r. M. i Z. B. powołując się na art. 16 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. - zwanej dalej jako ustawa o systemie oświaty) wystąpili do Dyrektora Zespołu Szkól w T. z wnioskiem o zezwolenie ich córce J. B. na spełnianie obowiązku szkolnego poza szkołą w drugim półroczu roku szkolnego 2008/2009, motywując wniosek przewlekłą chorobą uniemożliwiającą regularne uczęszczanie do szkoły. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Dyrektor Zespołu Szkół w T., po ponownym rozpoznaniu sprawy M. i Z. B., odmówił wydania przedmiotowego zezwolenia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wobec nieprzedłożenia przez wnioskodawców ustawowo wymaganej opinii poradni psychologiczno – pedagogicznej nie ma możliwości wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 16 ust. 8 ustawy o systemie oświaty Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Lubelski Kurator Oświaty po rozpoznaniu odwołania M. i Z. B. utrzymał w mocy decyzję Dyrektor Zespołu Szkół w T. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w trakcie prowadzonego postępowania na mocy ustawy z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2009 r. Nr 56, poz. 458) zmianie uległy przepisy dotyczące udzielania zezwolenia na spełnianie przez dziecko obowiązku szkolnego poza szkołą, które zaczęły obowiązywać od dnia 22 kwietnia 2009 r. Nowe przepisy znajdujące zastosowanie do postępowań wszczętych i nie zakończonych w dniu wejścia w życie nowelizacji wprowadziły obowiązek dołączenia do wniosku o zezwolenie na spełnianie obowiązku szkolnego poza szkołą dodatkowych dokumentów. Zgodnie bowiem z nowym brzmieniem art. 16 ust. 10 ustawy o systemie oświaty, do takiego wniosku należy dołączyć: opinię poradni psychologiczno - pedagogicznej, oświadczenie rodziców o zapewnieniu dziecku warunków umożliwiających realizację podstawy programowej obowiązującej na danym etapie kształcenia oraz zobowiązanie rodziców do przystępowania w każdym roku szkolnym przez dziecko spełniające obowiązek szkolny lub obowiązek nauki do rocznych egzaminów klasyfikacyjnych. Organ odwoławczy podkreślił, że pomimo dwukrotnego wyznaczenia terminu badania J. B. przez poradnię psychologiczno – pedagogiczną uczennica nie stawiła się na badanie. Zdaniem organu odwoławczego brak takich badań powoduje, że w sprawie nie został spełniony warunek konieczny do wydania przedmiotowego zezwolenia zgodnie z art. 16 ust. 8 i 10 pkt 2a ustawy o systemie oświaty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. i Z. B. zarzucili decyzji Lubelskiego Kuratora Oświaty, że nie uwzględnił, iż stan zdrowia ich córki J. uzasadniał wydanie - w trybie art. 16 ust. 8 ustawy o systemie oświaty - decyzji zezwalającej na realizację obowiązku szkolnego poza szkołą. Podnieśli, iż rzeczą organu było zastosować ten przepis w brzmieniu obowiązującym w dacie, kiedy złożyli swój wniosek w tej sprawie. We wnioskach skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji, przyznania im zadośćuczynienia w kwocie 50 tys. zł za niewydanie pozytywnej decyzji i stworzenie zagrożenia dla zdrowia i życia J., ukarania Dyrektora Zespołu Szkół w T. za dyskryminowanie ich rodziny oraz za naruszenie Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Wyrokiem z dnia 29 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zmiana przepisów regulujących przedmiotową kwestię nastąpiła w toku postępowania administracyjnego, po uchyleniu pierwszej decyzji Dyrektora Zespołu Szkół w T. z dnia [...] lutego 2009 r. Nowe brzmienie art. 16 w dodanym ust. 10 spowodowało, że samo złożenie wniosku (tak jak dotychczas) jest niewystarczające do wydania pozytywnej decyzji w sprawie spełniania obowiązku szkolnego poza szkołą. Strona musi do wniosku dołączyć niezbędne dokumenty (w postaci opinii poradni psychologiczno – pedagogicznej oraz stosowne pisemne oświadczenie oraz zobowiązanie rodziców). Za bezsporną Sąd uznał okoliczność, iż skarżący nie przedłożyli opinii poradni psychologiczno - pedagogicznej. Nie spełnili więc ustawowego kryterium z art. 16 ust. 10 pkt 2 b) ustawy o systemie oświaty. Jednocześnie Sąd zasygnalizował, że realia analizowanej sprawy wskazują, iż upłynął już okres drugiego półrocza roku szkolnego 2008/2009 i pomimo braku stosownego zezwolenia J. B. nie uczęszczała w tym okresie do Gimnazjum w Zespole Szkół w T. Rada Pedagogiczna Szkoły wyraziła jednak zgodę na zdawanie przez nią egzaminów klasyfikacyjnych. Uczennica przystąpiła do nich, zdała je, otrzymała promocję do klasy drugiej gimnazjum i od września 2009 r. systematycznie uczęszczała do szkoły oraz brała udział we wszystkich przewidzianych zajęciach edukacyjnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. i Z. B. zastępowani przez pełnomocnika z urzędu. Zaskarżając wyrok w całości podnieśli zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej jako p.p.s.a) w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 § 1, art. 14 § 1, art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. – Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., powoływanej dalej, jako Kpa) poprzez rażąco długie prowadzenie postępowania administracyjnego oraz rażące zaniedbanie ze strony organów administracji polegające na zaniechaniu udzielenia stronie informacji na piśmie, dotyczących zmiany przepisów regulujących kwestię zezwolenia na spełnianie obowiązku szkolnego poza szkołą. Z uwagi na powyższy zarzut wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Lublinie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż organy administracji nie dopuściły się obrazy przepisów postępowania administracyjnego. Przede wszystkim organy te nie poinformowały na piśmie skarżących o zmianie przepisów dotyczących zezwolenia na spełnianie obowiązku szkolnego poza szkołą i nie dopełniły obowiązku czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Aktualnie nie jest możliwe sprawdzenie, czy skarżący rzeczywiście zostali ustnie poinformowani o zmianie obowiązujących przepisów. Poza tym postępowanie administracyjne trwało zbyt długo z przekroczeniem terminów określonych w art. 35 Kpa bowiem pierwsza decyzja wydana została [...] lutego 2009 r., a ostateczna w dniu [...] września 2009 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Lubelski Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że Sąd I instancji objął wszechstronną kontrolą zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zespołu Szkół w T., nie naruszając przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania określoną w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie i których zaistnienie powodowałoby konieczność zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego. Analizując z kolei skargę kasacyjną zwrócić trzeba uwagę, iż formalnie sformułowano w niej wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 ust. 2 p.p.s.a.) widziane jako niedostrzeżenie przez WSA pewnych okoliczności istotnych dla sprawy. Jak wskazano jednak w uzasadnieniu uchwały pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 podstawa kasacyjna określona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a odnosi się do naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego, a zatem merytorycznej oceny wymagają wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej - oparte na przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Słusznie skarga kasacyjna zarzuca błędne uznanie przez Sąd I instancji, że w sprawie nie doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że organy administracji nie poinformowały skarżących (art. 9 Kpa) o zmianie w toku postępowania przepisów ustawy o systemie oświaty zwłaszcza wobec tego, że zmiana dotyczyła kluczowej dla sprawy kwestii, bowiem wprowadzała dodatkowe wymogi (dołączenie opinii poradni psychologiczno – pedagogicznej) dla wnioskodawcy (rodziców) starającego się o uzyskanie zezwolenia na spełnianie przez dziecko obowiązku szkolnego poza szkołą. Poza tym wspomniana zmiana nie zawierała przepisów przejściowych, co oznaczało, że do wszczętego postępowania należało zastosować nowe przepisy, bez wątpienia bardziej rygorystyczne. Dochowania przez organy zasady udzielania stronom informacji prawnych nie wypełniała znajdująca się w aktach sprawy notatka służbowa z dnia [...] maja 2009 r. bowiem zgodnie z art. 14 § 1 Kpa informację taką należało przekazać w formie pisemnej zwłaszcza wobec napiętych stosunków między skarżącymi, a organem - Dyrektorem Zespołu Szkół w T. W skardze skierowanej do Sądu I instancji skarżący podnosili, że informacji takiej w dniu [...] maja 2009 r. nie otrzymali, gdyż w tym dniu M. B. złożyła jedynie podanie o przełożenie egzaminów klasyfikacyjnych córki, co potwierdza pismo Dyrektora Zespołu Szkół w T. z dnia [...] maja 2009 r. skierowane do Kierownika Oddziału Zamiejscowego Lubelskiego Kuratora Oświaty w Białej Podlaskiej. Dlatego też przyjęcie przez Sąd I instancji, iż o zmianie obowiązujących przepisów skarżąca została poinformowana jest co najmniej wątpliwe. Uszło także uwadze Sądu, że organy administracji naruszyły również przepis art. 12 § 1 Kpa obligujący do działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwrócić bowiem należy uwagę, że organ I instancji odmawiając zezwolenia J. B. na spełnianie obowiązku szkolnego poza szkołą z uwagi na brak wymaganej opinii poradni psychologiczno – pedagogicznej, pominął zupełnie fakt, że w aktach sprawy znajdowała się taka opinia sporządzona [...] sierpnia 2006 r., w której między innymi zaakcentowano częste absencje uczennicy spowodowane nasilającymi się objawami choroby. Obowiązujące przepisy ustawy o systemie oświaty w zakresie dołączenia takiej opinii nie wskazywały na konkretny okres jej sporządzenia. Poza tym organy posiadały wiedzę, że J. B. w roku szkolnym 2006/2007 korzystała z podobnego zezwolenia. Mając zatem na względzie charakter sprawy oraz fakt, że wniosek złożony w dniu [...] lutego 2009 r. dotyczył drugiego półrocza roku szkolnego 2008/2009 należało istotnie posłużyć się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Również termin w jakim Dyrektor Zespołu Szkół w T. wydał decyzję po ponownym rozpoznaniu sprawy budzi wątpliwości. Akta sprawy bowiem zostały zwrócone Dyrektorowi Zespołu Szkół w T. w dniu [...] kwietnia 2009 r., zaś decyzję w sprawie wydano w dniu [...] sierpnia 2009 r. po interwencji Lubelskiego Kuratora Oświaty (pismo z dnia [...] lipca 2009 r.). Słusznie zatem skarga kasacyjna wskazuje na naruszenie przez organy administracji art. 36 § 1 Kpa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy orzekające w przedmiotowej sprawie, w szczególności Dyrektor Zespołu Szkół w T., realizując obowiązek monitorowania obowiązku szkolnego pominął, że system oświaty winien m.in. zapewniać wspomaganie przez szkołę wychowawczej roli rodziny oraz dostosowywać treść, metody i organizację nauczania do możliwości psychofizycznych uczniów, a także możliwości specjalnych form pracy dydaktycznej (art. 1 ustawy o systemie oświaty). Tymczasem z akt sprawy wynika, że podejmując określone procedury organ I instancji nie kierował się wspomnianymi wytycznymi, bowiem podejmował działania nie tylko wykraczające poza dobrze rozumiany w tej sprawie interes ucznia (zawiadomienia organów ścigania, wnioski do Sądu Rejonowego o wszczęcie postępowania opiekuńczego wobec rodziny B., czy też telefoniczne kontakty z lekarzami prowadzącymi J. B. na oddziałach szpitalnych i w placówkach sanatoryjnych), ale także budzące obawy rodziny o daleko posuniętą ingerencję w jej życie osobiste. Znamiennym przykładem działania organu wbrew przepisom ustawy o systemie oświaty jest fakt, że w dniu [...] lutego 2009 r. Dyrektor Zespołu Szkół w T. po złożeniu przez skarżących [...] lutego 2009 r. wniosku o zezwolenie na odbywanie obowiązku szkolnego poza szkołą zwrócił się do poradni psychologiczno – pedagogicznej o przeprowadzenie badania J. B. mimo, iż obowiązujące wówczas przepisy (przed zmianą) nie nakładały obowiązku przedłożenia opinii poradni, a następnie organ ten nie czekając na wynik badania, decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. odmówił zezwolenia na spełnianie obowiązku szkolnego poza szkołą. Należy również nadmienić, że z akt sprawy wynika, iż wyznaczane przez poradnię psychologiczno – pedagogiczną terminy badań J. B. obejmowały okres kiedy była ona chora, co potwierdzają stosowne zaświadczenia lekarskie. Na marginesie jedynie zaznaczyć należy, że J. B. mimo, iż nie uczęszczała do szkoły w drugim półroczu roku szkolnego 2008/2009 to zdała egzaminy klasyfikacyjne, co świadczy o prawidłowej postawie rodziców, którzy zapewnili córce warunki umożliwiające realizację podstawy programowej obowiązującej na danym etapie kształcenia. Z wyżej wymienionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego adwokatowi M. C. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.