II SA/Gl 734/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Organiściak (spr.) Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant starszy referent Anna Cyganek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi P. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] decyzją z [...]r. nr [...] działając na podstawie art. 35 ust. 1, 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] r. "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwanego dalej inwestorem), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji [...] w skład której wchodzą: [...],[...],[...],[...]w K. przy ul. [...]na działce na [...]. Opisując przebieg postępowania wskazano, iż pismem z dnia [...]r. P. D. będący współwłaścicielem nieruchomości sąsiadującej z planowaną inwestycją przywołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn akt NSA OSK 693/05 i NSA II OSK 1493/07) wniósł o uwzględnienie następujących wniosków dowodowych: 1. na podstawie art. 21 Konstytucji RP w związku z art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane, art. 140, 143 i 144 Kodeksu cywilnego w nawiązaniu do art. 28 ust. 2 w związku z art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska o ustalenie czy ponad jego działką znajduje się pole elektromagnetyczne o wartościach ponadnormatywnych niezależnie od jego wysokości, co winno być tożsame z wprowadzeniem obszaru ograniczonego użytkowania. 2. Wniósł o ustalenie maksymalnych mocy znamionowych anteny oraz dostarczenie kopii oryginału specyfikacji anteny celem ustalenia jej maksymalnej wartości znamionowej. Postanowieniem z dnia [...]r. Starosta [...] działając w trybie art. 35 ust. 1, 3 Prawa budowlanego oraz art. 123 Kpa zobowiązał inwestora do uzupełnienia wniosku w sprawie wydania pozwolenia na przedmiotową budowę stacji [...] do: 1. przedłożenia dokumentu właściwego organu potwierdzającego brak obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej dla przedmiotowej inwestycji. 2. wskazania obszaru ograniczonego użytkowania zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane dla działki nr [...]przy uwzględnieniu maksymalnych mocy znamionowych anteny. 3. przedłożenia warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej. W odpowiedzi na wezwanie zawarte w ww. postanowieniu pismem z dnia [...]r. koordynator projektu przedmiotowej inwestycji S. G. powołując się na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 sierpnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm., dalej zwane rozporządzeniem) oświadczył, że planowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dodatkowo powołując się na art. 135 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska koordynator projektu podkreślił, iż obszar ograniczonego użytkowania wyznacza się dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i w związku z tym wskazał, iż dla inwestycji nie jest wymagane wyznaczenie obszaru ograniczonego użytkowania. W dniu [...]r. do Starosty [...] oraz [...] wpłynął protest mieszkańców dzielnicy [...] przeciwko planowanej budowie stacji [...] przy ul. [...]. Następnie Starosta v pismem z dnia [...]r. powołując się na art. 77 § 1 i 2 Kpa wezwał inwestora do uzupełnienia złożonego wniosku w związku z ww. pismem P. D.: 1. o dostarczenie specyfikacji anteny w celu ustalenia jej maksymalnej wartości znamionowej, 2. o zagwarantowanie właścicielowi działki sąsiedniej, że pole o wartościach ponadnormatywnych nie znajdzie się nad działką nr [...]niezależnie od wysokości jego występowania, co jest równoznaczne z wprowadzeniem obszaru ograniczonego użytkowania. W dniu [...]r. pełnomocnik inwestora przesłał tzw. specyfikację anten, zawartą w bliżej nie określonych tabelach, opatrzone podpisem i pieczęcią: SEMIX S.G., koordynator projektu, bez wskazania źródła na jakich oparł zawarte w piśmie dane. W odpowiedzi na wezwanie z dnia [...]r. działający w imieniu inwestora radca prawny M. M. w zakresie wezwania o zagwarantowanie właścicielowi działki sąsiedniej, że pole o wartościach ponadnormatywnych nie znajdzie się nad działką nr [...] niezależnie od wysokości jego występowania, co jest równoznaczne z wprowadzeniem obszaru ograniczonego użytkowania, podkreślił, iż brak jest podstaw prawnych w przepisach prawa budowlanego do żądania przedłożenia oświadczenia o przytoczonej treści. Pełnomocnik podkreślił jednocześnie, iż w związku z tym, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko to tezy z wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1493/07 są nieprzydatne w niniejszej sprawie. Wskazano, iż skoro organ nie powołał się na okoliczności wymienione w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a spełnione są wymagania określone w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane to organ właściwy nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę. Uzasadniając odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji Starosta [...] wskazał na dwie przyczyny. Pierwszą był brak uzupełnienia przez inwestora, pomimo wezwania postanowieniem z dnia [...]r., potwierdzenia przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, iż taka decyzja nie jest wymagana dla budowy stacji telefonii komórkowej [...]. Wskazano przy tym, iż do wniosku o pozwolenie na budowę została dołączona kwalifikacja przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla ww. inwestycji, z której wynika, iż sporządzenie raportu nie jest wymagane. Podkreślono jednak, że na podstawie ww. opracowania organ prowadzący postępowanie nie mógł jednoznacznie stwierdzić czy przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Drugą przyczyną odmowy zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę przez Starostę [...] był brak zgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. [...]zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta K. z dnia [...]r. Nr [...]opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...]r. Nr [...]. poz. [...] (dalej określana jako plan). W szczególności podkreślono, iż biorąc pod uwagę zakres przedmiotowego wniosku, w tym kontener technologiczny oraz to, że działka na której ma być zlokalizowana inwestycja leży w obszarze oznaczonym symbolem [...], którego przeznaczeniem podstawowym jest zieleń przydomowa i dla którego istnieje zakaz zabudowy obiektami kubaturowymi uznano, że projektowana inwestycja nie jest zgodna z zapisami planu. Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł pełnomocnik inwestora radca prawny M. M., który domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, ewentualnie wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania podkreślono nieprawidłowe zastosowanie przepisu art. 35 ust. 1 pkt. 1 i pkt. 3 ustawy Prawo budowlane podając jednocześnie, iż treść wezwania z [...]r. nie znajduje uzasadnienia w treści ustawy. Podkreślono, iż stosownie do zapisu art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ww. ustawy właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę. W odwołaniu wskazano także, iż Starosta [...] wadliwie uznał, iż planowana inwestycja nie jest zgodna z treścią uchwały nr [...]Rady Miasta K. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...].Podkreślono, iż planowana inwestycja zaliczona być powinna do [...], a co dopuszcza dla przedmiotowej działki § 19 ww. miejscowego planu. Podkreślono, iż budowa stacji [...] jest zaliczana do kategorii usług oraz że zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażona w art. 7 Kpa nie może powodować naruszenia przepisów prawa materialnego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...]Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, iż podziela argumentacje zawartą w odwołaniu i stwierdził, iż planowana inwestycja zalicza się do [...]. Podkreślono, iż prawdą jest, że dotychczasowe orzecznictwo jednolicie interpretuje to zagadnienie, a ponadto wskazano, że zapisy obowiązującego planu potwierdzają tę kwalifikację, zgodnie z zawartym w § 4 planu słowniku pojęć gdzie m. in. zapisano, że "ilekroć w dalszych przepisach niniejszej uchwały jest mowa o: 9. sieciach – należy przez to rozumieć główne i rozdzielcze sieci wodociągowe, kolektory sanitarne i deszczowe, linie średniego i niskiego napięcia, gazociągi średnio i niskoprężne, linie telefoniczne itp. wraz z innymi obiektami budowlanymi związanymi z nimi technologicznie. 10. urządzeniach – należy przez to rozumieć połączenia obiektów kubaturowych i działek z sieciami określonymi w pkt. 9 lub inne urządzenia zapewniające funkcjonowanie obiektu oraz stacjonarne i niestacjonarne urządzenia techniczne." Podano, iż uwzględniając cytowane definicje należało uznać, iż plan dopuszcza lokalizację stacjonarnych urządzeń technicznych i sieci wraz z innymi obiektami, w tym obiektami budowlanymi związanymi z nimi technologicznie. Organ II instancji podzielił także zarzut odwołania w zakresie braku podstaw do żądania zawartego w wezwaniu z dnia [...]r. i podkreślił, że jego zdaniem właściwą procedurą w tym przypadku byłoby przekazanie uwag i wniosków stron postępowania inwestorowi z prośbą o ustosunkowanie się do nich. Natomiast organ odwoławczy uznał za zasadne stwierdzenie zawarte w decyzji organu I instancji o braku uzupełnienia wniosku o stanowisko właściwego organu w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia w oparciu o przepisy Ustawy o ochronie środowiska. Podkreślono, iż zawarty w postanowieniu z dnia [...]r. wymóg nie został dopełniony i że nie można uznać za właściwe złożonego przez pełnomocnika inwestora oświadczenia, iż przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wyjaśniono przy tym, iż przepisy prawa budowlanego przewidują jedynie formę oświadczenia projektanta i sprawdzającego zgodnie z wymogiem zawartym w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, a przedłożony wraz z wnioskiem projekt zawierał jedynie opracowanie branży konstrukcyjnej bez opracowania w zakresie branży [...]wykonanej i sprawdzonej przez projektantów posiadających uprawnienia budowlane i będących członkami właściwej izby zawodowej, a dopiero ich oświadczenie stanowiłoby dla organu wypełnienie wymogów zawartych w przepisach prawa budowlanego. Na zakończenie decyzji Wojewoda podkreślił, iż organ I instancji ocenia rozwiązania projektowe wyłącznie w zakresie przewidzianym w art. 35 ustawy Prawo budowlane, a zgodnie z ust. 4 ww. artykułu w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 art. 35 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Od decyzji Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożył P.D.(zwany w dalszej części skarżącym), który domagał się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na naruszenie art. 7, 8, 9, 11, 77, 107 § 3 i 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż organ I instancji działając zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestora postanowieniem z dnia [...]r. obowiązek usunięcia braków wniosku, a po upływie wskazanego do ich usunięcia terminu wobec braku realizacji obowiązku nie mógł postąpić inaczej niż wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący podkreślił, iż Wojewoda, pomimo tego, że uznał stanowisko organu I instancji za właściwe odstąpił od dalszej oceny tego faktu. Zdaniem skarżącego skoro Wojewoda uznał zasadność nałożonego w postanowieniu obowiązku i stwierdził brak jego realizacji nie mógł uchylić decyzji organu I instancji ponieważ przepisy prawa nie dają takiej możliwości. Skarżący podkreślał, iż sankcjonowanie takich działań przez organ odwoławczy może spowodować, sytuację skutecznego ignorowania przez inwestorów nakładanych na nich przez organy administracji obowiązków. Skarżący akcentował, iż inwestor miał wykonać nałożony obowiązek, a nie przedstawiać własny dokument oceny faktycznej i prawnej przedsięwzięcia, tak jakby to on sam decydował o jego kwalifikacji. Skarżący wskazywał, że wobec powyższego nie można już dokonać oceny stanowiska organu II instancji, dlatego niniejsza skarga już tylko z tej przyczyny jest zasadna. Dodatkowo skarżący podkreślił, iż organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji może to uczynić w ściśle określonych w przepisie art. 138 § 2 Kpa sytuacjach, a przyczyny dla których uznaje to za konieczne winny być jednoznacznie wskazane w uzasadnieniu decyzji (art. 107 Kpa). Skarżący podkreślał, iż powodów takich nie można się doszukać, a okoliczności przytoczone dla umotywowania rozstrzygnięcia zaprzeczają konkluzji o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, lecz tylko wskazują na konieczność ponownej oceny rozwiązań projektowych w myśl art. 35 ustawy Prawo budowlane, a co zostało dokonane przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] poza krótkim opisem dotychczasowego przebiegu postępowania nie odniósł się do zarzutów skargi, wskazując w jednym zdaniu, iż w całości podtrzymuje argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie skarżący powtórzył twierdzenia zawarte w skardze. Na rozprawie stanął także przedstawiciel [...]"B"z siedzibą w R. (dalej zwane jako [...]) i wniósł o dopuszczenie [...] do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, który to wniosek Sąd postanowił uwzględnić. Działający w imieniu ww. [...] przychylając się do stanowiska skargi podkreślił, iż nie wykonanie przez inwestora nałożonego postanowieniem obowiązku uzupełnienia wniosku winno było bezwzględnie skutkować wydaniem decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę oraz wskazał, iż inwestor nie wykazał, że planowana inwestycja nie spowoduje ograniczenia użytkowania terenów sąsiednich. Dodatkowo podkreślił, iż w przypadku planowanej inwestycji, która zalicza się do inwestycji celu publicznego możliwość jej lokowania powinna wynikać wprost z zapisu miejscowego planu, a którego to zapisu brak. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodów w niej wskazanych. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji. W szczególności Sąd podziela stanowisko skargi, że skoro postanowieniem z dnia [...] r. Starosta [...] działając w trybie art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane zobowiązał inwestora do uzupełnienia wniosku w sprawie wydania pozwolenia na budowę stacji [...] do przedłożenia dokumentu właściwego organu potwierdzającego brak obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej, a Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji potwierdził zasadność działań organ I instancji w tym zakresie, to nie mógł wydać decyzji kasacyjnej, tylko dlatego, że odmiennie ocenił postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu skoro w zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] podkreślał, iż nie można uznać za właściwe złożonego przez pełnomocnika inwestora oświadczenia, że przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz wyjaśniał, iż przepisy prawa budowlanego przewidują jedynie formę oświadczenia projektanta i sprawdzającego zgodnie z wymogiem zawartym w art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a przedłożony do wniosku projekt zawierał jedynie opracowanie branży konstrukcyjnej bez opracowania w zakresie branży telekomunikacyjnej wykonanej i sprawdzonej przez projektantów posiadających uprawnienia budowlane i będących członkami właściwej izby zawodowej, to tym samym organ II instancji uznał zasadność żądania Starosty oraz dalszych konsekwencji jego niewykonania przez inwestora. Sąd nie dokonując w tym miejscu merytorycznej ocenę stanowiska Wojewody [...] stwierdza, iż już wobec powyższego należało uznać argumenty skargi za uzasadnione i to z przyczyn w niej wyrażonych. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in.: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, ze zm.). Z przepisu art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika zatem dla przedmiotowej sprawy bezwzględny obowiązek badania przez organ zgodności projektu z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodności projektu z wymogami ochrony środowiska. Zgodnie zaś z ust. 3 art. 35 ustawy Prawo budowlane w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, w związku z powyższym, a także wobec jednoznacznego brzmienia art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane Wojewoda nie mógł podjąć rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 2 Kpa. Wydanie decyzji kasacyjnej w przypadku, gdy decyzja, od której wniesiono odwołanie, była w ocenie organu odwoławczego dotknięta jedynie uchybieniem sprowadzającym się do odmiennej interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd uznaje za istotne naruszenie prawa. Samemu postępowaniu prowadzonemu przez organ I instancji w rzeczywistości nie zarzucono jakichkolwiek istotnych braków mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może co prawda udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji, nie może jednak ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Taka ingerencja, w postaci narzucenia własnej interpretacji postanowień planu miejscowego jest w istocie zaleceniem co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji i nie znajduje uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Motywy działania organu odwoławczego wyartykułowane w skarżonej decyzji nie dotyczą okoliczności faktycznych sprawy, lecz wiążą się bezpośrednio z dokonaną przez organ odwoławczy interpretacją przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, różniącą się od stanowiska Starosty [...]. Odmienna zaś ocena prawna przedstawionego przez organ I instancji materiału nie uprawnia organu odwoławczego do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Co najwyżej w takiej sytuacji organ odwoławczy może zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy. Zdaniem Sądu w związku z powyższym, w tym jednoznacznym brzmieniem art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a także z uwagi na to, że Wojewoda [...] w swej decyzji kasacyjnej nie wskazał, iż zachodzą przesłanki wymienione w art. 138 § 2 Kpa, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) podzielić zarzuty skargi i uchylić decyzję organu II instancji. Dodatkowo, niejako ubocznie, należy wskazać, iż sąd administracyjny nie jest władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Uchylając zatem decyzję kasacyjną organu odwoławczego, z wyżej omówionych przyczyn, Sąd nie jest uprawniony do wydania wiążących wskazań co do treści merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Niezależnie jednak od powyższego Sąd z uwagi na złożoność sprawy, zarzuty uczestników postępowania oraz rozbieżne stanowiska organów i mając na uwadze ewentualne przyszłe postępowanie w przedmiotowej sprawie zauważa, iż Wojewoda [...] prezentując odmienny od stanowiska organu I instancji pogląd w zakresie dopuszczalności przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lokalizacji wnioskowanej inwestycji na przedmiotowej działce i stwierdzając, iż planowana inwestycja zalicza się do urządzeń i sieci infrastruktury technicznej nie odniósł się w pełni do stanowiska Starosty [...], który w oparciu o zapisy ww. planu stwierdził, iż z uwagi na treść § 19 pkt. 2 lit. B zawierającą wyraźny zakaz zabudowy obiektami kubaturowymi dla terenów oznaczonych na planie symbolem "budynek trwale i nie trwale, brak jest możliwości zlokalizowania planowanej inwestycji na ww. działce. Powyższe zdaniem Sądu stanowi także istotne uchybienie i należy podzielić w tym zakresie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisu art. 107 § 3 Kpa. Dodatkowo Sąd pragnie zwrócić uwagę na jeszcze inne okoliczności mogące mieć znaczenie dla przyszłej oceny ewentualnej dopuszczalności lokalizacji inwestycji na przedmiotowej działce. Otóż wspomniany słownik do planu zawiera także w § 4 pkt. 19 definicję pojęcia [...] – za który uznaje [...].Sąd nie oceniając tej definicji podkreśla, iż w skład planowanej inwestycji wchodzi m. in. kontener technologiczny (używa się też określenia techniczny), który jak wynika z projektu zagospodarowania terenu jest częścią planowanej inwestycji, a która "polega na wykonaniu robót budowlanych ([...] pod [...] i nowego kontenera technicznego)" (s. 10 projektu zagospodarowania). Kontener jak wynika z przedłożonej dokumentacji jest, podobnie jak planowana obok ponad [...], obiektem budowlanym, który ma być posadowiony na fundamentach zagłębionych [...] m poniżej poziomu terenu (rys. 11 fundamentów kontenera). W załączonej dokumentacji brak jednak pełnego opisu technologii wykonania kontenera, którego podłoga ma posiadać wytrzymałość do [...]. Przedłożone rysunki projektowanego kontenera wskazują na to, iż ma być to obiekt posiadający dach, drzwi oraz dodatkowe otwory w postaci wentylatora, przepustu kablowego i czerni. Sąd z uwagi na to, że załączona do akt dokumentacja kontenera nie pozwala na określenie czym on w istocie jest w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane nie może zająć jednoznacznego stanowiska w przedmiotowej sprawie, co jednak nie oznacza, iż z ustalenia powyższego był zwolniony organ odwoławczy, który skoro kwestionował pogląd organu I instancji w tym zakresie, winien był zbadać powyższe i wyjaśnić powody swojego odmiennego stanowiska w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Sąd zauważa także, iż nawet gdyby przyjąć hipotetycznie ocenę Wojewody, że plan w związku z zapisami umieszczonymi w słowniku (§ 4 pkt. 9 i 10) oraz § 19 dopuszcza lokalizację stacjonarnych urządzeń technicznych i sieci wraz z innymi obiektami, w tym obiektami budowlanymi związanymi z nimi technologicznie, to i tak w związku z innymi nie analizowanymi przez Wojewodę [...] zapisami miejscowego planu, w przedmiotowej sprawie należałoby zdaniem Sądu uznać żądanie organu I instancji zawarte w postanowieniu z dnia [...] r. za zasadne, a także uznać, iż twierdzenie organu II instancji o dopuszczalności lokalizacji planowanej inwestycji było co najmniej przedwczesne. Zgodnie bowiem z § 34 pkt. 7 planu, który określa ogólne ustalenia dla całego obszaru objętego planem, lokalizacja inwestycji sieci i urządzeń, które są zaliczane do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, jest możliwa za zgodą właściwego organu gminy. Zdaniem Sądu postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego interpretowane winny być w kontekście wszystkich zawartych w nich zapisów, a nie w sposób oderwany, czy jednostkowy, czy jak chce Wojewoda tylko na podstawie słownika zawartego § 4 i części zapisów § 19. Analiza ewentualnej dopuszczalności lokalizacji wnioskowanej inwestycji winna uwzględniać także zapisy § 34 pkt. 8 lit. A planu, który dla całego obszaru objętego planem ustala zakaz realizacji przedsięwzięć dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest obligatoryjne, w oparciu o obowiązujące przepisy szczególne; z wyłączeniem terenu określonego symbolem [...] i [...] oraz urządzeń np. [...],[...] itp. przy uwzględnieniu pozostałych ustaleń planu. Ten ostatni zapis wskazuje także na to, że uchwałodawca planu rozróżniał w nim pojęcie urządzeń [...] czy [...], a których to pojęć nie wylicza w słowniku, ani w pkt. 9 ani 10 § 4 planu. W związku z powyższymi zapisami zdaniem Sądu organ rozstrzygając kwestię dopuszczalności przez plan miejscowy lokalizacji przedmiotowej inwestycji winien był dokładnie przeanalizować i porównać także i te zapisy planu. Sąd stwierdza, iż przedmiotowa działka położona jest w obszarze oznaczonym [...],dla którego plan przewiduje tylko przeznaczenie podstawowe (pkt. 1) (bez dopuszczalnego) w postaci zieleni przydomowej, a w pkt. 2 określając warunki, zasady zabudowy i zagospodarowania terenów: podano w literze a) ogródki przydomowe lub inne formy zieleni uporządkowanej, b) zakaz zabudowy obiektami kubaturowymi, c) lokalizacja urządzeń i sieci infrastruktury technicznej wraz z komunikacją. Przywoływany przez Wojewodę § 19 pkt. 2 lit. C planu przewiduje tylko lokalizację urządzeń i sieci. Natomiast analiza postanowień innych zapisów planu np. § 20, § 22, § 23, wskazuje po pierwsze na możliwość uzupełniania i wzbogacania przeznaczenia podstawowego o urządzenia i sieci infrastruktury technicznej poprzez wprowadzanie zapisu o przeznaczeniu dopuszczalnym (w § 19 brak w ogóle zapisu o przeznaczeniu dopuszczalnym), a po drugie w punkcie o warunkach, zasadach zabudowy i zagospodarowania terenu uchwałodawca w § 20, § 22, § 23, wprowadzając podobnie jak w § 19 zakaz zabudowy obiektami kubaturowymi, dopuścił jednak odstępstwa na rzecz obiektów związanych technologicznie z funkcją określoną w przeznaczeniu dopuszczalnym. Powyższe może prowadzić m. in. do wniosku, iż § 19 dopuszcza jedynie lokalizację urządzeń i sieci, ale już nie zabudowę obiektami technologicznie związanymi z urządzeniami i sieciami infrastruktury technicznej. Należy sądzić, że gdyby uchwałodawca chciał dać możliwość zabudowy, a nie tylko lokalizacji, to § 19 pkt. 2 lit. b musiałby brzmieć podobnie jak § 22 pkt. 3, lub § 23 pkt.3 lit. b. Dodatkowo Sąd zauważa, iż plan używa dwóch określeń odnoszących się do lokalizacji tj. [...]jak w § 19, oraz [...]jak w § 28 pkt. 7. (2). Wobec powyższego trzeba także rozstrzygnąć, czy zapis w § 19 odnosi się tylko do już istniejących, czy także planowanych i czemu należy dać wyraz w uzasadnieniu, które winno uwzględnić pełną interpretacje postanowień planu. Zdaniem Sądu podnoszony przez Wojewodę argument uznający za zgodną z zapisami planu lokalizację przedmiotowej inwestycji z uwagi na zaliczenie jej do sieci i urządzeń infrastruktury technicznej budzi co najmniej wątpliwości, także wobec tego, że plan przewiduje istnienie urządzeń i sieci infrastruktury technicznej na niemal wszystkich terenach przedmiotowego planu najczęściej w ramach przeznaczenia dopuszczalnego. Z analizy postanowień planu wyprowadzić można wniosek, iż organ uchwałodawczy samorządu uznał za sieci i urządzenia infrastruktury technicznej obiekty i urządzenia sieci obsługujące dany teren, które służą społeczności lokalnej. Także w związku z powyższym zdaniem Sądu nie można uznać bez przekonywującego uzasadnienia opartego na pełnej analizie postanowień planu, iż rada uchwalająca plan pod pojęciem sieci i urządzeń technicznych rozumiała także stacje bazowe [...] łącznie z masztem o wysokości ponad [...] m, kontenerem technologicznym (technicznym). Użyte w treści uchwały pojęcia sieci i urządzenia są co prawda pojęciem dość ogólnym i niejednoznacznym, a także nie zdefiniowanym ustawowo, a zatem ich konkretyzacja następować musi w każdej sprawie, także i tej rozpatrywanej, przy pomocy wykładni systemowej i celowościowej, z uwzględnieniem wszystkich postanowień planu. Tym bardziej, że z dokumentacji przedłożonej przez inwestora wynika, iż planowana stacja bazowa jest jednym z elementów budowy gęstej sieci stacji mającej zapewnić na terenie całego kraju sygnał odpowiedniej jakości i co jak podkreśla inwestor jest jeden z warunków zawartych w udzielonej operatorowi "A." koncesji. Sąd na bazie powyższego zauważa, iż planowane przedsięwzięcie nie ma charakteru służącego tylko społeczności lokalnej, a zatem nie można bez jakiegokolwiek uzasadnienia uwzględniającego powyższe uwagi uznać, iż zapis § 19 pkt. 2 lit. C dopuszczający lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na terenie mającym jedynie przeznaczenie podstawowe w postaci zieleni przydomowej dopuszcza przyszłą lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej. Odnosząc się do sprzecznych poglądów stron postępowania zakresie tego, czy budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest czy nie jest inwestycją celu publicznego, Sąd zauważa, iż powyższe także winno być przedmiotem rozważań organu administracji publicznej. W rozdziale [...] przedmiotowego planu pt. [...] w § 27 dla realizacji celów publicznych wyznaczono ściśle określone tereny, wśród których brak symbolu terenu, którym oznaczona jest przedmiotowa działka. Zatem w przypadku ustalenia, iż budowa stacji bazowej [...] jest inwestycją celu publicznego należy powyższe wziąć pod uwagę, tym bardziej, że analiza planu nie wykazała, aby przewidywał on lokalizację stacji bazowych [...] w obrębie jednostek, które obejmuje, a w szczególności jednostki oznaczonej symbolem [...]. Należy w tym miejscu podkreślić, że to nie inwestor decyduje o lokalizacji planowanego przedsięwzięcia, ale przepisy prawa, w tym prawa miejscowego. Powyższą zgodność badają organy administracji architektoniczno-budowlanej m. in. w oparciu o art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a w przypadku wątpliwości prowadzą w tym zakresie stosowne postępowanie działając w oparciu o przepisy art. 35 ust. 3 ww. ustawy. Odnosząc się spornej kwestii dotyczącej tego czy planowana inwestycja zalicza się czy nie do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to Sąd w pierwszej kolejności zauważa, że w oparciu o zapisy ww. rozporządzenia organy prowadzące postępowanie mogą samodzielnie zweryfikować prawdziwość twierdzeń zawartych we wnioskach o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji podobnego typu jak planowana. Nie oznacza to jednak, że organy mają w tym zakresie zastępować inwestorów, którzy winni przedstawić dowody na poparcie swoich twierdzeń, a ponadto Sąd podkreśla, że w przypadku jakichkolwiek wątpliwości w przedmiotowym zakresie organy weryfikując stosowne oświadczenia, przedłożone dokumenty czy specjalistyczne opracowania, zawsze mogą zastosować zapisy art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Organy mogą także skorzystać z możliwości jakie stwarza art. 84 § 1 Kpa i zwrócić się do biegłego o wydanie opinii, choć w przypadku luk w dokumentach sprawy, także biegły może mieć trudności z zajęciem jednoznacznego stanowiska. Rozporządzenie po wspomnianej nowelizacji zawiera konkretne dane znamionowe pozwalające na określenie czy dane przedsięwzięcie zalicza się do mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz czy istnieje konieczność sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Sąd po analizie akt sprawy stwierdza, iż organ I instancji dążył w toku postępowania do ustalenia powyższych danych w ramach toczącego się postępowania jako organ uprawniony i zobowiązany do oceny powyższego. Organ I instancji analizował m.in. dokument jaki złożył inwestor zatytułowany [...] opracowany przez O. N. – koordynatora projektu firmy "C" i zasadnie zdaniem Sądu stwierdził, iż na podstawie powyższego opracowania nie można było jednoznacznie stwierdzić, czy przedmiotowa inwestycja wymaga czy też nie wymaga sporządzania raportu i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Jak już wskazano z powyższym zgodził się także Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji, który uznał zasadność żądania zawartego w postanowieniu z [...]., a w konsekwencji braku, uzupełnienia wniosku o stanowisko właściwego organu w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia. Sąd dodatkowo wskazuje, iż powyższe opracowanie zostało sporządzone przez osobę podpisaną co prawda z imienia i nazwiska, którą na pieczęci określono jako koordynator projektu firmy "C"., to jednak w załączonych aktach sprawy brak jakichkolwiek informacji na temat tego czy osoba ta posiada stosowne uprawnienia i wiedzę specjalistyczną do sporządzenia takiej kwalifikacji. W załączonych aktach sprawy brak też dokumentów oryginalnych lub poświadczonych za zgodność określających w sposób wiarygodny i nie budzący żadnych wątpliwości pełne parametry anten. Wskazane opracowanie tzw. kwalifikacja przedsięwzięcia nie ma nawet ponumerowanych stron i nie można ustalić, które kartki wchodzą w jego skład, ani czy zawiera jakieś załączniki. Sąd także w związku z tym podziela stanowisko organu I instancji, że nie można było jednoznacznie ustalić i stwierdzić, czy przedmiotowa inwestycja jest rodzajem przedsięwzięcia mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji ustalić, czy wymaga decyzji środowiskowej. Z opisu przedłożonej tzw. kwalifikacji przedsięwzięcia nie można było ustalić jaka jest równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla poszczególnych [...] mających być zamontowanych na wieży kratowej (w ww. kwalifikacji podano jedynie zakresy częstotliwości w jednostce: [...] którą posługuje się ww. rozporządzenie). Z podsumowania powyższej kwalifikacji wynika jedynie, nie możliwe do jednoznacznego zweryfikowania twierdzenie, iż po przeanalizowaniu występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości do [...] m wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności – wektor nie przecina tych miejsc. Sąd stwierdza, iż na podstawie przedłożonej ww. kwalifikacji przedsięwzięcia, nie można było nie tylko jednoznacznie zweryfikować twierdzeń w niej zawartych, ale także organ I instancji nie mógł ustalić we własnym zakresie czy planowane przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na środowisko oraz czy konieczne jest sporządzanie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Przedstawiony w ww. kwalifikacji opis planowanej inwestycji nie zawiera bowiem dającego się jednoznacznie zweryfikować wskazania ile wynosi równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczych anten w jednostce określonej rozporządzeniu jako [...] tym samym wskazanie, że miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległościach nie większych niż przewidują to § 2 ust. 7 i § 3 ust. 8 ww. rozporządzenia od środków [...] wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania planowanych do umieszczenia anten nie mogło być zweryfikowane przez organ właściwy. Także później dostarczona dokumentacja nie pozwala na jednoznaczne ustalenia w tym zakresie, a to już z tego powodu, że nie są to dokumenty oryginalne lub poświadczone za zgodność, ani też podpisane przez osoby, których uprawnienia zostały potwierdzone stosownymi zaświadczeniami. Zgodnie z art. 80 Kpa swobodna ocena dowodów nakazuje organowi administracji publicznej ocenianie tego czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Organ oceniający oświadczenia złożone w sprawie nie może ograniczać się do ich konkluzji, lecz obowiązany jest sprawdzić na jakich przesłankach one się opierają, a nawet sprawdzić prawidłowość rozumowania będącego podstawą wniosków przedstawianych przez strony postępowania, a niejednokrotnie także specjalistyczne podmioty. Zatem wypada jeszcze raz podkreślić, że pomimo tego, że przepisy rozporządzenia po jego nowelizacji w sposób skonkretyzowany regulują kwestię określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz kwalifikacji przedsięwzięć pod kątem sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko, to wobec braków w złożonych przez pełnomocników inwestora dokumentach i oświadczeniach, organ I instancji miał nie tylko prawo ale i obowiązek wezwania do uzupełnienia tych braków w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a wobec nie uzupełnienia powyższych żądań w zakreślonym terminie organ I instancji postąpił zgodnie z prawem wydając decyzję odmowną w zakresie zgłoszonego wniosku. Sąd z powodów wyżej wyrażonych nie może odnieść się do pozostałych zarzutów i żądań zgłoszonych przez skarżącego oraz ww. Stowarzyszenie. Jeżeli natomiast idzie o zarzuty skargi naruszenia przez decyzję Wojewody art. 7, 8, 9, 11, 77 Kpa, to Sąd z uwagi na brak w istocie wskazania w skardze czym miałoby się owo naruszenie ww. przepisów procedury administracyjnej wyrażać nie analizuje szerzej powyższych zarzutów, uznając iż dotychczasowe rozważania są wystarczające dla ich oceny. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają zatem wprost z rozważań Sądu. Wobec powyższego Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zatem do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Mając na uwadze treść art. 152 p.p.s.a. zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, orzeczono, że nie podlega on wykonaniu w całości. Rozstrzygniecie w przedmiocie zasądzenia kosztów postępowania Sąd oparł na przepisach art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.