II SA/Gd 500/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi F. T. na decyzję Wojewody z dnia 8 lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 30 lipca 2008r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego F. T. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 30 lipca 2009r. Starosta odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 13 czerwca 2007r. dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę mieszkalnego pawilonu ogrodowego oraz tymczasowego, bezodpływowego zbiornika na ścieki sanitarne (zabudowa uzupełniająca) jako I etapu budowy siedliska rolniczego wraz z przeznaczeniem na cele agroturystyki i obsługi ruchu turystycznego na działce nr [...] w W., gmina W. wydanej dla J. S. Decyzja została wydana na podstawie art. 104 Kpa i 151 § 1 pkt 1 Kpa po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia 21 maja 2008r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że J. S. złożył wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę w dniu 24 maja 2007r. W trakcie postępowania organ wyznaczył w otoczeniu obiektu obszar oddziaływania projektowanej inwestycji oraz ustalił strony postępowania. Organ uznał, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego, czyli teren w jego otoczeniu wyznaczony na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, zamyka się w granicach działki inwestora, w związku z czym stroną w sprawie ustalono właściciela tej działki. Następnie organ zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę mieszkalnego pawilonu ogrodowego oraz tymczasowego, bezodpływowego zbiornika na ścieżki sanitarne (zabudowa uzupełniająca), jako I etapu budowy siedliska rolniczego wraz z przeznaczeniem na cele agroturystyki i obsługi ruchu turystycznego, na działce nr [...] w W., gmina W. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 3 lipca 2007r. Dnia 17 września 2007r. wpłynęło pismo F. T. Zostało ono potraktowane jako wniosek o uznanie F. T. za stronę postępowania. Postanowieniem z dnia 21 maja 2008r. Starosta wznowił postępowanie. Po ponownej analizie sprawy organ stwierdził, że F. T. nie jest stroną postępowania. Odległość pomiędzy projektowanym budynkiem a nieruchomością F. T. wynosi ok. 220m. Organ wskazał na art. 28 Kpa oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i uznał, że F. T. nie wykazał interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu ma on co najwyżej interes faktyczny. Z powodu braku interesu prawnego organ odmówił uchylenia decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji odwołał się F. T. Decyzją z dnia 8 lipca 2009r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 30 lipca 2009r. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że F. T. należy wykluczyć z kręgu osób uprawnionych w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego do wystąpienie w charakterze strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Skarżący posiada tytuł prawny do działek leżących leżących poza obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji (budynek zlokalizowany jest ok. 200m od granicy działek F. T.). Ponadto zauważył, że przez teren (działkę), na której zlokalizowana jest inwestycja zatwierdzona decyzją Starosty z dnia 13 czerwca 2007r. nie płynie rzeka, o której wspomina skarżący. Przedmiotem pozwolenia na budowę jest mieszkalny pawilon ogrodowy oraz tymczasowy, bezodpływowy zbiornik na ścieki sanitarne. Obiekty te nie powodują w ocenie organu ograniczenia możliwości zainwestowania przez skarżącego na swoim terenie. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie można wskazać na interes prawny, upoważniający F. T. w myśl przepisu art. 28 ust.2 prawa budowlanego, do występowania w charakterze strony w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, albowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Słusznie więc organ I instancji stwierdzając, że wnioskodawca nie jest stroną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa odmówił uchylenia decyzji z dnia 13 czerwca 2007r. Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku F. T. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący stwierdził, że nie sposób rozpatrywać sprawy decyzji Starosty z dnia 13 czerwca 2007r. dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę mieszkalnego pawilonu ogrodowego oraz tymczasowego, bezodpływowego zbiornika na ścieki sanitarne (zabudowa uzupełniająca) jako I etapu budowy siedliska rolniczego wraz z przeznaczeniem na cele agroturystyki i obsługi ruchu turystycznego na działce nr [...] w W., gmina W. wydanej dla J. S. w oderwaniu od decyzji Wójta Gminy z dnia 16 sierpnia 2004r. w kontekście jego interesu prawnego dającego mu status strony. Każda inwestycja realizowana na działkach nr [...] i [...], których właścicielem jest J. S., bezpośrednio lub pośrednio oddziaływuje na nieruchomości skarżącego związane bezpośrednio z prowadzoną przez niego hodowlą pstrąga. Skarżący jest użytkownikiem Obwodu Rybackiego nr [...] obejmującego rzekę P. na podstawie umowy z 18 stycznia 2005r. zawartej z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej. Stąd wypływa uzasadnienie dla interesu prawnego skarżącego w przedmiotowym postępowaniu. Projektowana inwestycja została określona w decyzji o warunkach zabudowy i ma ona zająć cały teren nieruchomości inwestora. Mieszkalny pawilon ogrodowy ma być pierwszym etapem tej inwestycji. W ocenie skarżącego trudno uznać aby tak wielka inwestycja nie oddziaływała na jego nieruchomość. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wzniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Niniejsza sprawa dotyczy decyzji, którymi uznano, że skarżący nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 13 czerwca 2007r. W ocenie Sądu organy obu instancji dokonując powyższych ustaleń naruszyły zasady postępowania administracyjnego, jak również naruszyły prawo materialne. W konsekwencji zaś powyższe ustalenie jest nieuprawnione i przedwczesne. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Art. 28 Kpa ustala generalną zasadę, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego wynika natomiast, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Mówiąc o obszarze oddziaływania obiektu należy przytoczyć definicję ustawową zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Mianowicie obszar oddziaływania obiektu jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Celem art. 28 ust.2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Na straży bowiem prawa do zabudowy określonej w art. 4, stoi art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego czyniąc stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę każdego, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnej z przepisami zabudowy jego nieruchomości. Odnosząc się ponownie do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu i jego definicji zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wskazać należy, że w przepisie tym chodzi o wszelkie przepisy, które wymuszają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Wybudowanie obiektu budowlanego określonego rodzaju na jednej działce może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu działki sąsiedniej, które polegają na tym, że właściciel, chcąc wybudować na swojej nieruchomości budynek lub inny obiekt budowlany, będzie musiał zachować odpowiednią odległość od obiektu wcześniej postawionego. Samo zachowanie przez inwestora warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektu budowlanego na działce, nie pozwala jeszcze na ocenę, czy właściciel sąsiedniej działki posiada interes prawny w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Przepisami odrębnymi wprowadzającymi związane z obiektem budowlanym ograniczenia w zagospodarowaniu terenu położonego w otoczeniu obiektu są także np. przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego czy ochrony środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2007 r. w sprawie II OSK 1321/06 (LEX nr 347949), stwierdził, że w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem. W niniejszej sprawie organy administracji powołując się na przepisy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wzięły pod uwagę tylko kwestię oddziaływania projektowanego mieszkalnego pawilonu ogrodowego oraz tymczasowego bezodpływowego zbiornika na ścieki sanitarne na nieruchomość skarżącego, wskazując, że odległość tych obiektów od granicy działek skarżącego wynosi 200m. Organy stwierdziły bowiem, że przedmiotem pozwolenia na budowę jest wyłącznie mieszkalny pawilon ogrodowy oraz tymczasowy bezodpływowy zbiornik na ścieki sanitarne. Wskazać jednakże należy, że zarówno z wniosku inwestora, jak i treści decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wynika, że obiekty te stanowiły I etap budowy siedliska rolniczego wraz z przeznaczeniem na cele agroturystyki i obsługi ruchu turystycznego. Zgodnie z treścią art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia inwestycyjnego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie za przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Z projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego wynikają bowiem zasady rozmieszczenia wszystkich obiektów w terenie, a więc również obiektów realizowanych w następnych etapach inwestycji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego interpretacja art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego nie budzi żadnych wątpliwości. Przyjmuje się bowiem, że organ administracji architektoniczno-budowlanej ma w takim przypadku obowiązek sprawdzenia projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego w sytuacji, gdy wydaje pozwolenia na budowę kolejnych wybranych obiektów - wyrok NSA z dnia 28 lutego 2008 r., II OSK 110/07, wyrok NSA z dnia 10 lutego 2006 r., II OSK 520/05; wyrok NSA z dnia 30 listopada 2004 r., OSK 801/04. W niniejszej sprawie istotne znaczenie dla oceny czy skarżący był stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 13 czerwca 2007r. ma zatem fakt, że dotyczyła ona zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę mieszkalnego pawilonu ogrodowego oraz tymczasowego, bezodpływowego zbiornika na ścieki sanitarne jako I etapu budowy siedliska rolniczego wraz z przeznaczeniem na cele agroturystyki i obsługi ruchu turystycznego na działce nr [...] w W. gm. W. Zatem, aby właściwie ocenić, czy skarżący był stroną tego postępowania organy winny ustalić usytuowanie jego nieruchomości względem całego zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzją o warunkach zabudowy wydaną przez Wójta Gminy W. w dniu 16 sierpnia 2004r. Wskazać przy tym należy, że w decyzji tej ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolniczego wraz z przeznaczeniem na cele agroturystyki i obsługi ruchu turystycznego ( w postaci pensjonatu, karczmy, obiektów towarzyszących) jak również obiektów gospodarczych oraz przeprowadzenia rekultywacji dawnego zbiornika wodnego i regulacji rzeki P. położonych na działkach nr [...] i [...] w W., gmina W. z jednoczesnym dopuszczeniem lokalizacji innych obiektów. Tymczasem orzekające organy nie rozważyły kwestii oddziaływania całej inwestycji na teren posiadanych przez skarżącego działek pod kątem ewentualnych ograniczeń w ich zagospodarowywaniu wskutek wybudowania całej inwestycji, opierając się na mylnym, zawężającym rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie wyjaśniając tych okoliczności organy naruszyły art. 7 kpa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że nieruchomość skarżącego leży w obszarze oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy decyzja Starosty z dnia 13 czerwca 2007r., co doprowadziłoby do uznania go za stronę postępowania zakończonego tą decyzją. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.