I OSK 378/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Op 545/08 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Op 545/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami, uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu w całości, oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Starosta Powiatowy w Strzelcach Opolskich decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], powołując się na art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), cofnął A. M. uprawnienie do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B (prawo jazdy nr [...]) "do czasu ustania przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie". W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że w dniu [...] kwietnia 2006 r. do Starostwa Strzeleckiego wpłynął wniosek Prokuratury Rejonowej w G. (pismo z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...]) o wszczęcie postępowania administracyjnego i skierowanie A. M. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. We wniosku wskazano, że w toku prowadzonego przeciwko A. M. postępowania karnego został on poddany badaniu sądowo-psychiatrycznemu, które wykazało, że jest dotknięty zaburzeniami osobowości, ujawniono ponadto, iż uprzednio leczył się psychiatrycznie. W ocenie wnioskującego, okoliczności te wskazują na konieczność poddania A. M. badaniu lekarskiemu w celu ustalenia stanu zdrowia i kwalifikacji do dalszego posiadania uprawnień do kierowania pojazdami. W dniu [...] kwietnia 2008 r. do organu wpłynęło zaświadczenie Sądu Rejonowego w G. o przebywaniu A. M. w Areszcie Śledczym w G. od dnia [...] sierpnia 2005 r. W związku z tym faktem postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. organ zawiesił postępowanie w sprawie z wniosku Prokuratury Rejonowej w G. Postanowienie to zostało uchylone przez organ odwoławczy. W konsekwencji takiego stanu sprawy Starosta Strzelecki decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], skierował A. M. na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy. Termin wykonania badań lekarskich upłynął z dniem [...] marca 2007 r. W związku z niedostarczeniem orzeczenia lekarskiego, w dniu [...] marca 2007 r. organ wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia A. M. uprawnień do kierowania pojazdami. Mając zaś na uwadze okoliczność, że zainteresowany nie doręczył orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w wyznaczonym terminie i nie złożył wyjaśnień, organ podjął decyzję o cofnięciu mu uprawnień. W odwołaniu od wskazanej decyzji A. M. podniósł, że decyzja ta jest niesłuszna, a motywy podane w uzasadnieniu są niewystarczające i nieprzekonywające. Przyznał, że nie wykonał badań, jednakże było to spowodowane jego długoterminowym pobytem w szpitalu, a tym samym "niemożnością stawienia się czy też złożenia odpowiednich wyjaśnień. Stosowne zaświadczenie przedłoży na ewentualne żądanie Starostwa Powiatowego lub Samorządowego Kolegium Odwoławczego." Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazując na skutki braku poddania się badaniom lekarskim w trybie określonym w art. 122 ust. 1 pkt 4 prawa o ruchu drogowym, organ stwierdził, że Starosta musiał cofnąć uprawnienia, bowiem art. 140 ust. 1 pkt 4 powołanej wyżej ustawy nie pozostawia sprawy uznaniu organu w wypadku skierowania na badania i braku poddania się zobowiązanego tym badaniom. Organ odwoławczy przyjął, że decyzja Starosty Strzeleckiego z dnia [...] stycznia 2007 r. o skierowaniu na badania lekarskie weszła do obrotu prawnego, wysłano ją bowiem na adres domowy ujawniony w aktach ewidencyjnych kierowcy i była skutecznie doręczona w trybie art. 43 K.p.a. do rąk ojca A. M. Doręczenie zastępcze polega zaś na tym, że w razie nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Organ odwoławczy stwierdził poza tym, że istotną okolicznością w niniejszej sprawie, która nie budzi zastrzeżeń, jest to, iż A. M. nie stawił się na badania w wyznaczonym decyzją terminie. Podkreślił, że Starosta Strzelecki - stosownie do art. 61 § 4 K.p.a. - zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania, nie poinformował jej natomiast przed podjęciem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego (art. 10 § 1 K.p.a. in fine). Niemniej jednak, zdaniem Kolegium, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż w trakcie postępowania nie pojawiły się inne dowody, niż te, jakimi dysponował organ na etapie jego wszczęcia. Organ wskazał również na wadliwość zaskarżonej decyzji w postaci braku uzasadnienia prawnego, stwierdzając, że i ta okoliczność nie może skutkować wydaniem decyzji kasatoryjnej przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a., bowiem kwestionowane rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Na taką ocenę, jak stwierdził organ, nie mogą wpłynąć argumenty zaprezentowane przez stronę w odwołaniu. Na decyzję organu drugiej instancji z dnia [...] czerwca 2007 r. A. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu administracyjnego w Opolu, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że w odwołaniu podniósł przede wszystkim, iż fizyczną niemożliwością było poddanie się przez niego badaniom lekarskim, na które został skierowany, albowiem w tym czasie przebywał w szpitalu, a nadto "wcześniej (przed pobytem w szpitalu), jak i później był z różnych przyczyn pozbawiony wolności." Z tego powodu nie dysponował stosownym orzeczeniem lekarskim, jak również nie złożył wyjaśnień. W ocenie skarżącego, zauważone przez Samorządowe Kolegium uchybienie w postaci braku zawiadomienia go przez organ pierwszej instancji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego jest znaczące i powinno skutkować uchyleniem decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu powołanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako: P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie zaś art. 152 P.p.s.a. stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 K.p.a.) daje stronie legitymację do aktywnego uczestnictwa w postępowaniu, na organ nakłada zaś obowiązek stworzenia stronie warunków umożliwiających realne skorzystanie z jej uprawnień, m.in. do zgłaszania dowodów (art. 78 K.p.a.), wypowiadanie się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 81 K.p.a.). Sąd podzielił zarzuty skarżącego, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie wziął pod rozwagę okoliczności, iż przez zaniechanie obligatoryjnych czynności organu przed wydaniem decyzji, uniemożliwiono stronie zgłoszenie dowodu, w jej ocenie istotnego w sprawie, bowiem zaświadczenie o pobycie w szpitalu lub w odosobnieniu mogło rzutować na rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy. W odwołaniu bowiem skarżący wskazywał na okoliczności, które fizycznie uniemożliwiały skarżącemu wykonanie obowiązku nałożonego przez organ inną odrębną decyzją, w wyniku czego zostało wszczęte niniejsze postępowanie. W treści odwołania zawarł wniosek, że przedłoży na tę okoliczność stosowne zaświadczenie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze obowiązane było ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, a nie ograniczać się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji i do oceny argumentów przedstawionych w odwołaniu. Postępując wbrew zasadzie prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a., organ odwoławczy nie wskazał w uzasadnieniu decyzji, dlaczego nie rozpoznał wniosku dowodowego skarżącego w zakresie fizycznej niemożliwości wypełnienia obowiązku z powodu długotrwałego pobytu w szpitalu, pomimo deklaracji skarżącego o przedłożeniu zaświadczenia na tę okoliczność. W ocenie Sądu pierwszej instancji, brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Niewskazanie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przyczyny odmowy przeprowadzenia sugerowanego przez skarżącego dowodu, w ocenie Sądu, stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy błędnie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie nie został naruszony art. 10 § 1 K.p.a. Tymczasem, jak zauważył Sąd, organ pierwszej instancji nie stworzył stronie przed wydaniem decyzji, możliwości wypowiedzenia się do zebranego materiału czy też złożenia wyjaśnień i ewentualnych dodatkowych dowodów, zgłoszony natomiast w odwołaniu wniosek dowodowy został przemilczany przez organ odwoławczy. Sąd stwierdził również, że zaskarżona decyzja nie zawiera oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, do czego nie uprawnia zastosowanie w sprawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit b prawa o ruchu drogowym. Organ powinien dodatkowo wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi się kierował przy załatwianiu sprawy, oraz przekonać adresata decyzji, że w obiektywnie ustalonym stanie faktycznym i prawnym jedynie podjęte rozstrzygniecie realizuje wymóg działania na podstawie prawa, w jego granicach oraz zgodnie z celem i funkcją ustawy, w tym wypadku z prawem o ruchu drogowym. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy ustalając stan faktyczny, nie zwrócił uwagi na prawidłowość wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia uprawnienia, a w szczególności na skuteczność zawiadomienia i umożliwienie stronie czynnego udziału w sprawie, mimo że organ dysponował informacją o przebywaniu strony w areszcie śledczym, a wszystkie przesyłki kierowane były na adres domowy skarżącego i podejmowane przez inne osoby. Organ nie podjął nawet próby ustalenia miejsca przebywania strony w dacie wszczęcia postępowania. Ustalenia w tej kwestii mogły okazać się istotne w sprawie, tym bardziej, że w skardze skarżący złożył oświadczenie, iż przed pobytem w szpitalu, jak i później był "z różnych przyczyn" pozbawiony wolności. Jak podkreślił Sąd, podstawową zasadą doręczenia stronie pism jest przesłanie ich na adres zamieszkania, jednakże w sytuacji, w której strona została aresztowana, przesłanie pisma na adres domowy nie może być skuteczne. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu. Zaskarżyło wyrok w całości i jako podstawy kasacyjne wskazało: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym, polegającą na nietrafnym przyjęciu, że przyczyny niepoddania się badaniu lekarskiemu, w trybie określonym w art. 122 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, stanowią istotne okoliczności faktyczne, wpływające na rozstrzygnięcie w sprawie dotyczącej cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi, podczas gdy okoliczności te są prawnie obojętne, a właściwy w sprawie starosta jest obowiązany wydać decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym w każdym wypadku niepoddania się przez kierującego pojazdem nakazanemu badaniu lekarskiemu, niezależnie od przyczyn niewykonania tego obowiązku; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., przez niesłuszne przyjęcie, że zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, jako wydanej z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, zasady kompletności materiału dowodowego oraz zasady przekonywania, podczas gdy, w istniejącym stanie sprawy, organ administracyjny wykonał wszystkie niezbędne czynności postępowania administracyjnego, b) art. 153 P.p.s.a. przez związanie organu administracyjnego nietrafnymi wskazaniami co do dalszego postępowania wskutek nakazania kontynuowania postępowania administracyjnego, pomimo że nie istnieje konieczność prowadzenia tego rodzaju działań, gdyż stan sprawy pozwala na jej prawidłowe rozstrzygnięcie w drodze decyzji administracyjnej. W konkluzji skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi A. M. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy przez Sąd pierwszej instancji miała okoliczność naruszenia przez organ odwoławczy przepisów o postępowaniu mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Ona też stanowiła podstawę z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. do uwzględnienia skargi A. M. Niewątpliwie, jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, standardów w postaci prawa do procesu i obrony w postępowaniu administracyjnym skarżącemu nie zapewniono, miedzy innymi nie miał możliwości zgłoszenia dowodów (art. 78 K.p.a.) i wypowiedzenia się co do przeprowadzonego postępowania dowodowego (art. 81 K.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany zapewnić stronie w każdym stadium postępowania czynny udział (art. 10 § 1 K.p.a.) oraz zagwarantować przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.). Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu wypływa z zasady konstytucyjnej demokratycznego państwa prawnego i prawa do procesu. Prawo do obrony stanowi również podstawowy element standardów przyjętych w prawie wspólnotowym. Jak wskazano wcześniej, jedną z gwarancji realizacji czynnego udziału strony w postępowaniu jest art. 81 K.p.a. wprowadzający wymaganie, że przeprowadzenie dowodu czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, jeżeli strona mogła się wypowiedzieć co do tego dowodu. Zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy zupełnie pominął twierdzenia skarżącego o przebywaniu na leczeniu, jak i to, iż był on też pozbawiony wolności, co miało zasadnicze znaczenie procesowe związane ze skutecznym doręczaniem skarżącemu w czasie jego odosobnienia (szpital, areszt) wszelkiej korespondencji. Organy dysponując nawet wiedzą odnośnie do przebywania skarżącego w areszcie śledczym, wszelką korespondencję w sprawie kierowały na adres domowy, przez co była ona odbierana przez inne osoby. Tymczasem doręczenie zastępcze, przewidziane w art. 43 K.p.a., jest skuteczne i prawidłowe tylko wówczas, jeżeli spełnione są przesłanki określone w tym przepisie, a mianowicie: adresat musi przebywać pod adresem, na który skierowano korespondencję (choć w momencie doręczania przesyłki jest w tym mieszkaniu nieobecny – nieobecność czasowa nie jest związana ze zmianą miejsca zamieszkania lub pobytu), pismo przyjęła za pokwitowaniem osoba wymieniona w art. 43 K.p.a., czyli dorosły domownik, sąsiad lub dozorca domu, przy czym w wypadku doręczenia pisma sąsiadowi lub dozorcy w oddawczej skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania adresata doręczyciel zamieścił zawiadomienie o doręczeniu zastępczym. Niespełnienie przesłanek określonych w art. 43 K.p.a. powoduje, że brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia przesyłki. Nad tą kwestią organ przeszedł do porządku przyjmując, że samo potwierdzenie odbioru przesyłek kierowanych do skarżącego przez jedną z osób wymienionych w art. 43 K.p.a. czyni doręczenie zastępcze skutecznym. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji przyjął, że decyzję Starosty Powiatowego Strzelcach Opolskich z dnia [...] stycznia 2007 r. o skierowaniu na badania lekarskie A. M. weszła do obrotu prawnego, bowiem doręczono ją zastępczo - jego ojcu. Tego rodzaju ustalenie organu odwoławczego nastąpiło bez właściwej i wyczerpującej oceny skuteczności doręczenia skarżącemu przedmiotowej przesyłki. W okolicznościach sprawy, z których wynikało, że skarżący nie zawsze przebywał pod tym adresem z przyczyn od niego niezależnych – pozbawienie wolności, pobyt w szpitalu – organ zobowiązany był do przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego uwzględniającego w tej mierze twierdzenia skarżącego (art. 7, 77, 80 K.p.a.) Dopiero wyjaśnienie wszystkich tych kwestii pozwoli na ocenę, czy w ogóle można przyjąć, że skarżący nie wykonał obowiązku poddania się badaniu lekarskiemu z przyczyn leżących po jego stronie, czy też wynikających z faktu, że decyzja kierująca go na te badania nie została mu skutecznie doręczona. W tym stanie rzeczy, skoro Sąd pierwszej instancji, prawidłowo uznał, że sprawa nie została należycie wyjaśniona nie można przyjąć za usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b prawa o ruchu drogowym. Wychodząc z tych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.