II SA/Wa 1628/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Janusz Walawski, Protokolant Agnieszka Bieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na stanowisko służbowe: 1) uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2009 r. 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu całości. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., wydaną na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 1, § 9 ust. 4 oraz § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) oraz § 1, § 2, § 3, § 5 pkt 2, § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149) ustalił policjantowi – M. K. z dniem 1 stycznia 2008 r. uposażenie w 9 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 1,95 kwoty bazowej wynoszącej 1493,42 złotych, z uposażeniem zasadniczym w wysokości 2.910 złotych i dodatkiem służbowym w kwocie 1.075 złotych miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30% kwoty bazowej. Zachowano policjantowi również prawo do mnożnika 1,98 kwoty bazowej do czasu uzyskania mnożnika kwoty bazowej wyższego od zachowanego. Jednocześnie w tym samym rozkazie personalnym Komendant Główny Policji z dniem 13 lutego 2008 r. zwolnił M. K. z dotychczas zajmowanego stanowiska i z dniem 14 lutego 2008 r. mianował go na stanowisko eksperta [...]. Od tego rozkazu personalnego M. K. odwołał się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją nr [...] z dnia [...] września 2008 r. utrzymał zaskarżony rozkaz w mocy. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 lutego 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/WA 1557/08 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2008 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd Ten wskazał między innym, co następuje: Przy zmianie tabeli zaszeregowania stanowisk mogą wystąpić zmiany w zakresie poszczególnych stanowisk, grup uposażenia itp. jak to mało miejsce w przedmiotowym rozporządzeniu. Ustawa o Policji nie normuje kwestii z tym związanych. Nie oznacza to jednak, że organ może, powołując się na unormowania rozporządzenia, zwalniać policjanta z zajmowanego stanowiska i mianować na inne stanowisko służbowe. Rozporządzenie na pewno takiej możliwości organowi nie daje, normując jedynie kwestie związane z nazwą stanowiska, grupą zaszeregowania itd. W pozostałym zakresie muszą znaleźć zastosowanie przepisy ustawy, które przewidują przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe czy też na stanowisko równorzędne. Organ nie powołał w podstawie prawnej art. 38 ustawy pragmatycznej, przewidującego obligatoryjne i fakultatywne możliwości przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe. Zatem a contrario skarżący przeniesiony został na stanowisko równorzędne. W takiej sytuacji organ miał obowiązek wykazać, że stanowisko to było w istocie równorzędne, tego zaś nie uczynił, wskazując w decyzji, że policjant przeniesiony został na stanowisko nowe, a takiej możliwości ustawa nie przewiduje. Czym innym jest utworzenie przepisami rozporządzenia nowego stanowiska, a zupełnie czym innym zwolnienie policjanta ze stanowiska i mianowanie go na inne stanowisko. Nadto z zaskarżonej decyzji nie wynika dlaczego organ uznał za równorzędne stanowiska zajmowane przez skarżącego poprzednio i aktualnie. Ponadto wskazać należy, że w poprzednio obowiązującej tabeli zaszeregowania w Komendzie Głównej Policji istniało zarówno stanowisko eksperta jak i stanowisko eksperta [...]. Stanowiska te nie były wówczas równorzędne. Niekwestionowanym prawem Komendanta Głównego Policji jest kształtowanie struktury poszczególnych jednostek organizacyjnych Policji, określanie w ramach art. 1 ust. 2 ustawy o Policji konkretnych zadań Policji oraz ich realizacja przy pomocy odpowiednio wykwalifikowanych funkcjonariuszy. Jeśli z tego względu konieczne jest przeniesienie skarżącego na inne, równorzędne stanowisko służbowe lub nawet niższe, to ustawa stwarza taką możliwość. Niezbędne jest jednak wykazanie, że zaszły rzeczywiste potrzeby organizacyjne w tym zakresie, wynikające z przyjętego modelu funkcjonowania Policji, oraz że nowe stanowisko jest istotnie równorzędne. Przyznanie w ustawie uprawnienia do swobodnego kształtowania struktury KGP oraz doboru odpowiednich funkcjonariuszy nie oznacza prawa do dowolności i arbitralności podejmowanych rozstrzygnięć. W wytycznych Sąd zalecił organowi zastosowanie powyższych zasad przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy. Organ ponownie rozpatrując niniejszą sprawę podjął następujące decyzje: Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2009 r., na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1, § 9 ust. 4 oraz § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego oraz § 1, § 2, § 3, § 5 pkt 2, § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, ustalił M. K. z dniem 1 stycznia 2008 r. uposażenie w 9 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 1,95 kwoty bazowej wynoszącej 1493,42 złotych, z uposażeniem zasadniczym w wysokości 2.910 złotych i dodatkiem służbowym w kwocie 1.075 złotych miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30% kwoty bazowej. Zachowano policjantowi również prawo do mnożnika 1,98 kwoty bazowej do czasu uzyskania mnożnika kwoty bazowej wyższego od zachowanego. Jednocześnie w tym samym rozkazie personalnym Komendant Główny Policji z dniem [...] lutego 2008 r. zwolnił M. K. z dotychczas zajmowanego stanowiska i z dniem [...] lutego 2008 r. mianował go na stanowisko eksperta [...]. Od tego rozkazu personalnego M. K. odwołał się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymał zaskarżony rozkaz z dnia [...] czerwca 2009 r. w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ powołał się na inne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydane w podobnej sprawie, w którym Sąd skargę oddalił. Organ, cytując uzasadnienie tego wyroku wskazał, iż na podstawie art. 104 ust. 6 ustawy pragmatycznej ustawodawca przyznał Ministrowi Spraw Wewnętrznych prawo kształtowania zasad uposażenia policjantów i zaszeregowania stanowisk służbowych do poszczególnych grup, uwzględniając odpowiadające im policyjne stopnie etatowe. W oparciu o tą delegację Minister wydał rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. i w oparciu o tę samą delegację ustawową dokonał zmiany tego rozporządzenia, rozporządzeniem z dnia 8 lutego 2008 r., wprowadzając odpowiednie załączniki do tego rozporządzenia. Aby zmiany wprowadzone rozporządzeniem z dnia 8 lutego 2008 r. mogły być zastosowane w praktyce, koniecznym było wydanie przez przełożonego danego policjanta stosownego rozkazu personalnego. Zatem Komendant Główny Policji, wydając rozkaz personalny w niniejszej sprawie, był wprost zobligowany do jego wydania i zastosowania nowych przepisów. Podkreślić tu należy, iż w niniejszej sytuacji, na skutek zmiany przepisów prawa, nastąpiła konieczność wydania takiego rozkazu. Jest on konsekwencją zmiany prawa, a nie konsekwencją zmiany przez przełożonego warunków służby danego policjanta. To rozróżnienie jest szczególnie istotne dla oceny zastosowania we wspomnianych rozkazach personalnych art. 32 ust. 1 ustawy o Policji i świadomego pominięcia przez organ art. 38 tej ustawy. Dlatego też Komendant Główny Policji musiał zastosować art. 32 ust. 1 ustawy, gdyż musiał zwolnić policjanta z dotychczasowego stanowiska, aby móc mianować go na stanowisko przewidziane w znowelizowanym rozporządzeniu. Komendant Główny Policji nie był zatem kreatorem zmiany warunków służby, zmiana ta dokonała się poza nim – poprzez zmianę przepisów prawa. Organ ten był w niniejszej sprawie jedynie wykonawcą znowelizowanych przepisów rozporządzenia. Taka sytuacja - zmiana prawa, jest całkowicie odmienna od przesłanek zawartych w treści art. 38, który reguluje przeniesienie policjanta na niższe stanowisko, dlatego też przepis ten nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Nadto przepis ten można stosować jedynie, gdy policjanta, ze ściśle określonych w tym przepisie powodów, przenosi się na niższe stanowisko, przy czym rozumienie niższego stanowiska odnosi się do danej tabeli zaszeregowania, stanowiącej punkt odniesienia dla potrzeby porównania stanowiska sprzed i po przeniesieniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2009 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2009 r., zarzucając organowi naruszenie prawa tj. art. 34 ust. 4 pkt 1, art. 38 ustawy o Policji. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej poprzedniej skargi oraz wskazał na argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/WA 1557/08, dowodząc naruszenia przez organ przepisu art. 38 ustawy o Policji. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z przyczyn w niej zawartych. Zgodnie z treścią art. 153 - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten oznacza, iż ocena taka i wskazania są wiążące zarówno gdy dotyczą zastosowania przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Zatem organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Powyższe twierdzenie zawarte w tezie 10 do art. 153 - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz autorstwa J.P. Tarno (Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2006, s. 329) koresponduje z licznymi orzeczeniami sądów administracyjnych oraz jest powszechnie aprobowane w doktrynie (Porównaj: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1999 r., I SA 1089/99; wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r, III RN 130/97 i uchwała NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., OPS 4/99 – glosa aprobująca B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101; B. Dauter, B. Gruszczynski, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarza - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w LEX 2009, wyd. III). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności) – op. cit. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/WA 1557/08 jest prawomocny. Organ nie złożył od niego skargi kasacyjnej. Zatem, zgodnie z przywołanym wyżej przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu są wiążące w sprawie zarówno dla skarżącego jak i organu oraz dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ponownie rozpatrującego niniejsza sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznaje za niedopuszczalne polemizowanie przez organ z prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Stąd też przywołana przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja, oparta na innym, prezentującym odmienną ocenę prawną, orzeczeniu sądu administracyjnego, nie ma w niniejszej sprawie żadnego znaczenia. Ukształtowany prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego stan sprawy co do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania są dla organu bezwzględnie wiążące. Twierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, iż organ zrealizował wytyczne wskazane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/WA 1557/08 nie mogą znaleźć akceptacji, gdy zestawi się treść uzasadnienia tego wyroku z treścią uzasadnienia decyzji. Oba akty zasadzają się na odmiennej koncepcji rozumienia zmian wprowadzonych rozporządzeniem Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. Abstrahowanie od treści prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, wydanego w niniejszej sprawie, stanowi naruszenie zasady określonej w art. 153 - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ww. ustawy.