II OSK 1868/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1142/08 w sprawie ze skargi J.Ł. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego J.Ł. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J.Ł., uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez J.Ł. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] października 2007 r. odmówił stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez J.Ł. (ur. 18 marca 1946 r. w J., jako obywatel polski). Organ wskazał, że rodzice skarżącego posiadali obywatelstwo polskie, a zatem skarżący przez urodzenie nabył obywatelstwo polskie na podstawie art. 5 w związku z art. 4 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 7 poz. 44 ze zm.). Rodzina Ł. była narodowości ukraińskiej i została w dniu 15 lipca 1946 r. wysiedlona z obszaru Polski na terytorium Ukraińskiej SRR, co wynika z listu ewakuacyjnego wydanego na podstawie układu podpisanego pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a rządem Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Rad w dniu 9 września 1944 r., dotyczącego ewakuacji obywateli polskich z terytorium USRR i ludności ukraińskiej z terytorium Polski. Zdaniem organu I instancji skarżący wraz z rodzicami utracił obywatelstwo polskie na podstawie podpisanej w dniu 21 stycznia 1958 r. Konwencji między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie uregulowania obywatelstwa osób o podwójnym obywatelstwie (Dz. U. Nr 32, poz. 143), ponieważ rodzice skarżącego mieszkali na terenie Ukrainy i nie wybrali obywatelstwa polskiego, mimo upływu terminu określonego w Konwencji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2007 r. Organ odwoławczy stwierdził, iż Wojewoda Podkarpacki pominął przepis art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 25 ze zm.), który stanowił, że obywatelem polskim nie jest osoba, która wprawdzie w dniu 31 sierpnia 1939 r. miała obywatelstwo polskie, jednak stale mieszka za granicą i jest narodowości rosyjskiej, białoruskiej, ukraińskiej, litewskiej, łotewskiej lub estońskiej. Skarżący oraz jego rodzice byli narodowości ukraińskiej i od 1946 r. zamieszkiwali stale poza granicami Polski, na terytorium b. ZSRR. Skarżący urodził się w 1946 r., a zatem dyspozycja przepisu art. 4 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim nie obejmowała go wprost. Jednak ratio legis tego przepisu przemawia za uznaniem, że utrata obywatelstwa polskiego przez rodziców rozciągała się także na ich małoletnie dzieci. Ostatecznie kwestia posiadania obywatelstwa polskiego przez osoby posiadające równocześnie obywatelstwo polskie i radzieckie została uregulowana na podstawie przepisów Konwencji między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie uregulowania obywatelstwa osób o podwójnym obywatelstwie. Art. 1 Konwencji stanowił, że osoby zamieszkujące terytorium jednej z umawiających się stron, które według ustawodawstwa obu umawiających się stron są ich obywatelami mogły na podstawie tej Konwencji wybrać obywatelstwo jednej z umawiających się stron. Zdaniem Ministra małoletni wówczas skarżący nie mógł złożyć takiego oświadczenia w zakreślonym terminie i nie mogli tego uczynić jego rodzice, którzy utracili obywatelstwo polskie na podstawie art. 4 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim. Osoby, które w przewidzianym w Konwencji terminie nie złożyły oświadczenia o wyborze obywatelstwa były uważane wyłącznie za obywateli tej umawiającej się strony, na terytorium której zamieszkują. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając zaskarżoną decyzję, stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszył zasadę przekonywania, określoną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ zobowiązany jest do wyjaśnienie stronom zasadności wszystkich przesłanek, którymi kierował się przy rozpatrzeniu sprawy. Zasada przekonywania nie może być uznana za zrealizowaną, gdy organ wskazuje dwie różne podstawy odmowy posiadania obywatelstwa polskiego przez skarżącego, z jednej strony ustawę z dnia 8 stycznia 1951 r. z drugiej zaś Konwencję. Taka konstrukcja uzasadnienia, wskazująca dwie odmienne przesłanki utraty obywatelstwa polskiego, uniemożliwia przeprowadzenie kontroli sądowej zaskarżonej decyzji W skardze kasacyjnej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucił naruszenie art. 1 i 2 w związku z art. 7 ust. 2 Konwencji oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 11 K.p.a. Organ odwoławczy podniósł, że Wojewoda Podkarpacki jako podstawę utraty obywatelstwa polskiego przez skarżącego wskazał wyłącznie przepisy Konwencji, zaś rozważania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. oprócz Konwencji dotyczyły także możliwości utraty obywatelstwa polskiego na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim. Rozszerzenie uzasadnienia prawnego decyzji organu II instancji o rozważania dotyczące możliwej utraty obywatelstwa polskiego na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim nie oznacza wcale, iż organ wskazał inną przyczynę odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez skarżącego niż Wojewoda Podkarpacki. Wskazując takie podstawy kasacyjne Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Z uwagi na zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zasadnicze zagadnienie prawne w tej sprawie sprowadza się do oceny, czy Sąd I instancji miał wystarczające podstawy do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja Ministra została wydana z naruszeniem art. 11 K.p.a., co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie tego Sądu zasada wyrażona w art. 11 K.p.a. została naruszona, a tym samym został naruszony art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ organ odwoławczy wskazał dwie różna podstawy utraty obywatelstwa polskiego przez skarżącego. Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest trafne jakkolwiek zostało przedstawione bardzo zwięźle i wymaga uzupełnienia. W sprawie o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego, prowadzonej na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.), w przypadku gdy ma być wydana decyzja odmawiająca potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego osobie, która obywatelstwo polskie posiadała, istota rozstrzygnięcia sprawy podlega na stwierdzeniu, kiedy i na jakiej podstawie prawnej osoba ta utraciła obywatelstwo polskie (przestała być obywatelem polskim). Wynika to z tego, że decyzja w takiej sprawie ma charakter deklaratoryjny, ponieważ odnosi się do zdarzeń, które z mocy prawa obowiązującego w dacie tych zdarzeń, powodowały skutek w postaci utraty obywatelstwa polskiego. Jeżeli na skutek określonego wcześniejszego zdarzenia nastąpiła utrata obywatelstwa polskiego, to oczywiste jest, że nie można mówić o utracie obywatelstwa polskiego przez tą samą osobę na skutek późniejszych zdarzeń i na innej podstawie prawnej. Skoro określona osoba utraciła już obywatelstwo polskie, to nie może ponownie tego obywatelstwa utracić. W tym kontekście nie można podzielić stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, iż prawidłowe jest rozstrzygnięcie sprawy, które sprowadza się do tego, że skarżący utracił obywatelstwo polskie na podstawie art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, na skutek tego, że jest narodowości ukraińskiej i stale mieszkał na Ukrainie, ale jeżeli nawet nie utracił obywatelstwa polskiego na tej podstawie i z tego powodu, to utracił obywatelstwo polskie na podstawie Konwencji między Rządem PRL i Rządem ZSRR w sprawie uregulowania obywatelstwa osób o podwójnym obywatelstwie podpisanej w Warszawie dnia 21 stycznia 1958 r. Takie rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy nie wyjaśnia, czy, kiedy i na jakiej podstawie prawnej skarżący utracił obywatelstwo polskie, a inaczej mówiąc na skutek jakiego zdarzenia i od kiedy skarżący nie jest obywatelem polskim. W tym znaczeniu Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 11 i 107 § 3 K.p.a., albowiem w rzeczy samej nie zostało rozstrzygnięte, czy i od kiedy skarżący przestał być obywatelem polskim. Stanowisko organu, iż rozważania dotyczące utraty obywatelstwa polskiego przez skarżącego na podstawie powołanej Konwencji mają jedynie charakter uzupełniający, nie ma istotnego znaczenia, albowiem stanowisko organu odwoławczego sprowadzało się do tego, że skarżący nie posiada obywatelstwa polskiego, ponieważ je utracił na podstawie art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim albo na podstawie powołanej Konwencji z 1958 r. W związku z tym należy jeszcze raz podkreślić, iż w sprawie o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego, w przypadku gdy organ odmawia poświadczenia obywatelstwa polskiego zasadnicze znaczenie ma nie tyle to, że osoba taka nie posiada obywatelstwa polskiego, ale przede wszystkim to czy, kiedy i na jakiej podstawie utraciła obywatelstwo polskie. Z uwagi na charakter instytucji obywatelstwa polskiego i skutki posiadania obywatelstwa polskiego znaczenie podstawowe ma rozstrzygnięcie do jakiej daty określona osoba była obywatelem polskim, od kiedy, na skutek jakich zdarzeń i na jakiej podstawie prawnej obywatel polski przestał być polskim obywatelem. Nie można więc w tej sprawie poprzestać na stwierdzeniu, że skarżący nie posiada obywatelstwa polskiego, natomiast pominąć jednoznaczne rozstrzygnięcie, od kiedy i z jakiego powodu przestał być obywatelem polskim. Oznacza to, że w razie jednoznacznego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia, że skarżący utracił obywatelstwo polskie na podstawie art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, nie ma żadnych podstaw do wyjaśniania i rozstrzygania o tym, czy skarżący utracił obywatelstwo polskie na podstawie powołanej Konwencji z 1958 r. Ustalanie i rozstrzyganie o tym, czy skarżący utracił obywatelstwo polskie na podstawie Konwencji z 1958 r. może wchodzić w rachubę dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone i rozstrzygnięte, że skarżący nie utracił obywatelstwa polskiego przed wejściem w życie tej Konwencji, ponieważ postanowienia tej Konwencji miały zastosowanie do osób, które, w dniu jej wejścia w życie, posiadały obywatelstwo polskie. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji ograniczył swoje ustalenia i rozważania do okoliczności związanych z utratą obywatelstwa polskiego przez skarżącego na podstawie powołanej Konwencji z 1958 r. W tym stanie rzeczy, jeżeli organ odwoławczy dostrzegł, iż w tej sprawie możliwe jest stwierdzenie, że skarżący utracił obywatelstwo polskie na podstawie art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, to obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania dowodowego i dokonanie ustaleń co do przesłanek utraty obywatelstwa polskiego określonych w tym przepisie, przy zapewnieniu czynnego udziału skarżącego w tym postępowaniu, a w szczególności zapewnieniu mu możliwości zajęcia stanowiska w kwestiach ważnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Strona nie może być zaskakiwana przez organy rozpoznające sprawę w ten sposób, że gdy strona zwalcza w drodze odwołania rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, który przyjął określoną podstawę prawną rozstrzygnięcia i związany z nią stan faktyczny, organ drugiej instancji bez uprzedzenia strony przyjmuje inną podstawę prawną rozstrzygnięcia, którą opiera na innych okolicznościach faktycznych. W przypadku utraty obywatelstwa polskiego na podstawie art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, ustawodawca określił przesłanki, których zaistnienie pociągało za sobą skutek w postaci utraty obywatelstwa polskiego, przy czym ustawodawca nie użył określenia, że wymienione osoby tracą obywatelstwo polskie, lecz stwierdził, że nie są obywatelami polskimi. Zasadnicza treść tego przepisu sprowadza się do tego, że nie są obywatelami polskimi osoby wymienionych narodowości (m. in. ukraińskiej), jeżeli stale zamieszkują za granicą. Wobec tego wymaga wyjaśnienia i rozstrzygnięcia, czy skarżący i jego rodzice są narodowości ukraińskiej. Organ przyjął jako bezsporną okoliczność, że skarżący i jego rodzice są narodowości ukraińskiej, bez przeprowadzenia co do tego jakichkolwiek dowodów, podczas gdy skarżący twierdzi, że on i jego rodzice są Łemkami, nie są narodowości ukraińskiej. To jakiej narodowości jest skarżący zostało przyjęte przez organ arbitralnie, w sposób uniemożliwiający odniesienie się do tej ważnej kwestii skarżącemu w toku postępowania administracyjnego. Dopiero w skardze na decyzję organu odwoławczego skarżący mógł odnieść się do tej kwestii. Określenie narodowości określonej osoby nie jest kwestią prostą, ponieważ ustawa nie zawiera żadnych kryteriów, według których określa się narodowość. W każdym razie nie jest wystarczające do określenia narodowości określonej osoby stwierdzenie, iż osoba ta wyjechała z Polski i zamieszkuje w innym kraju. Jest sprawą powszechnie znaną, że wiele osób narodowości polskiej w czasie II wojny światowej i po jej zakończeniu zmieniło w różnych okolicznościach miejsce zamieszkania i znalazło się poza granicami Polski, co dotyczyło wielu osób posiadających obywatelstwo polskie. Potwierdzeniem tego stanu rzeczy jest ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz. U. z 2004 r., Nr 53, poz. 532 ze zm.), której celem jest umożliwienie powrotu do Polski Polkom, którzy pozostali na Wschodzie na skutek deportacji, zesłań i innych prześladowań narodowościowych lub politycznych. Na trudności w określeniu narodowości zwraca uwagę J. Litwin (J. Litwin. Ustalanie narodowości przez władze administracyjne w najnowszym prawie polskim, Państwo i Prawo, 1947 r., nr 7-8). W związku z tym należy również mieć na uwadze trafne stanowisko wyrażone w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 18 marca 1998 r., sygn. akt I PKN 4/98 (OSNP z 1999 r., nr 5, poz. 170), że subiektywny wybór narodowości (narodu) przez człowieka jest zawsze nierozerwalnie związany z obiektywnymi kryteriami istotnymi dla tożsamości narodowej, co oznacza, iż subiektywna deklaracja przynależności do określonej grupy narodowościowej (narodu) zakłada uprzednią społeczną akceptację istnienia takiej grupy narodowościowej (narodu). W tej mierze istotne znaczenie ma także orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, a zwłaszcza wyrok z dnia 17 lutego 2004 r. w sprawie Gorzelik i inni przeciwko Polsce (skarga nr 44158/98). Te wszystkie względy powodują, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są trafne i brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, którym uchylona została decyzja z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w celu ponownego rozpoznania sprawy przez organ administracji. Uzasadnia to oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.