III SA/Wr 684/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant: Jolanta Ryndak po rozpoznaniu, w Wydziale III, na rozprawie, w dniu 1 grudnia 2009 r., sprawy ze skargi Gminy K na rozstrzygnięcie odwoławcze Marszałka Województwa D z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D, I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa D; II. zasądza od Marszałka Województwa D na rzecz strony skarżącej [...] ([...]) złotych kosztów postępowania. W dniu [...] r. Gmina K. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu "Budowa [...] w ramach C. E. – T. – S. w K.", w ramach naboru [...], działanie 6.2 ("Turystyka aktywna") Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. [...]. W pisemnej odpowiedzi, otrzymanej przez wnioskodawcę w dniu [...] r., Wydział Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego (Departament Regionalnego Programu Operacyjnego) Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. poinformował o konieczności dokonania we wniosku szeregu, szczegółowo wymienionych w tym piśmie, a niezbędnych – zdaniem autora – poprawek formalnych. Poprawiony wniosek Gmina przedłożyła w dniu [...] r., dołączając do niego – między innymi – opinię M. C. z E. F. D. w G., sporządzoną w [...] r., a dotyczącą występowania pomocy publicznej w projekcie, którego dotyczył wniosek o dofinansowanie. Pismem datowanym na ten sam dzień ([...] r.), Nr [...], Dyrektor Wydziału Wdrażania RPO Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. poinformował wnioskodawcę o negatywnej ocenie formalnej projektu zgłoszonego do dofinansowania. Z treści tego pisma wynikało, iż negatywna ocena wniosku dotyczyła co prawda niespełnienia konkretnie wymienionych tam kryteriów formalnych, wynikała jednak z uznania, iż ewentualne dofinansowanie projektu stanowiłoby pomoc publiczną w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (dalej "TWE"). Gmina odwołała się od wspomnianej oceny, zgodnie z pouczeniem. Podstawowy zarzut odwołania dotyczył charakteru ewentualnego dofinansowania projektu. Powołując się na treść i końcowe wnioski opinii M. C., odwołująca się strona twierdziła, iż w planowanym przedsięwzięciu nie występują wszystkie elementy, których dopiero łączne spełnienie (w koniunkcji) uzasadniałoby ocenę, iż dofinansowanie przedsięwzięcia stanowiłoby pomoc publiczna, w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu. Rozstrzygnięciem z dnia [...] r. (Nr [...]), Dyrektor Departamentu Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. nie uwzględnił odwołania. Uzasadnienie rozstrzygnięcia zawiera trzy części. W pierwszej (s. 1-3) został przedstawiony przebieg postępowania weryfikacyjnego w sprawie projektu zgłoszonego przez odwołującą się Gminę do dofinansowania oraz podjęte w tych ramach, poszczególne czynności. Drugą część uzasadnienia poświęcono omówieniu aspektu proceduralnego sprawy, przedstawiając tryby weryfikowania poszczególnych wniosków, stosowane kryteria oceny oraz sposób ich praktycznego wykorzystania. W ramach tych wywodów, odnosząc się do zarzutu Gminy o braku rzetelności oceny – czego miał dowodzić fakt, iż została ona dokonana w tym samym dniu, w którym wnioskodawca złożył poprawioną wersję wniosku – opisano także konkretne czynności podjęte w ramach weryfikacji owej poprawionej wersji. Podkreślono, że oceny dokonali osobno [...] pracownicy D. P. RPO oraz ZPOR w Wydziale Wdrażania RPO w Urzędzie Marszałkowskim Województwa D., uwzględniając opinię prawną eksperta, w zakresie występowania w przedmiotowym projekcie pomocy publicznej. Negatywne rezultaty [...] ocen znalazły odzwierciedlenie w kartach oceny formalnej spornego projektu. Z fragmentu tej części wywodów uzasadnienia rozstrzygnięcia odwoławczego wynikałoby, że ponownej oceny wniosku dokonano "w terminie [...] r." (s. 5 wiersz 13 od góry tekstu rozstrzygnięcia odwoławczego znajdującego się w dokumentacji sprawy nadesłanej przez instytucję zarządzającą). W ostatniej, najobszerniejszej części uzasadnienia (s. 5-17) rozważono kluczowe w sprawie zagadnienie merytoryczne, tzn. kwestię charakteru ewentualnego dofinansowania projektu zgłoszonego przez Gminę, dochodząc w konsekwencji przeprowadzonej tam analizy do ostatecznej konkluzji, iż dofinansowanie takie należałoby uznać za pomoc publiczną w rozumieniu art. 87 ust. 1 TWE. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina K. wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez instytucję zarządzającą i o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając, że kwestionowane rozstrzygnięcie odwoławcze zostało wydane z naruszeniem: 1) art. 21 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – poprzez uznanie, że dofinansowanie stanowiłoby pomoc spełniającą przesłanki przewidziane w art. 87 ust. 1 TWE; 2) art. 26 ust. 1 pkt 4 tej samej ustawy, w związku z art. 60 lit. "a" rozporządzenia Rady (WE) Nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Regionalnego, Europejskiego Fun-duszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) Nr 1260/1999 – poprzez ocenę projektu Gminy niezgodną z kryteriami przyjętymi przez K. M.; 3) zasady dochodzenia prawdy obiektywnej; 4) zasady swobodnej oceny dowodów. W I części uzasadnienia skargi Gmina przedstawiła bardzo szczegółowo dotychczasowy przebieg jej starań o dofinansowanie, z uwzględnieniem treści wniosku i dołączonych do niego załączników, a także czynności podjętych przez instytucję zarządzającą, samego wnioskodawcę oraz organ odwoławczy przy opiniowaniu wniosku. Natomiast w II części uzasadnienia skargi rozwinięto poszczególne zarzuty. W tym zakresie przedstawiono następującą argumentację. Podkreślono przede wszystkim wyłączną kompetencję Komisji Europejskiej – stosownie do art. 88 TWE – do oceny występowania pomocy publicznej w konkretnych przedsięwzięciach, których miałoby dotyczyć dofinansowanie, podejmowanych w ramach Unii Europejskiej. Przy czym, przed uzyskaniem ewentualnej notyfikacji planowanej pomocy, podmiot udzielający jej, w celu uzyskania pewności prawnej, powinien wystąpić do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o stosowną opinię, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach pomocy publicznej. Z takiej pomocy Prezesa UOKiK korzystały już inne krajowe instytucje zarządzające (podano przykład), a nie uczyniono tego w niniejszej sprawie. Wywodzono dalej, że kryteria oceny formalnej wniosku, jakie powołano dla uzasadnienia jego odrzucenia, zostały w sprawie zastosowane niewłaściwie, w tym sensie, że na ich podstawie – opierając się wyłącznie na opinii eksperckiej niewiadomego pochodzenia – ograniczono prawo strony do przedstawienia pełnej argumentacji merytorycznej dowodzącej braku wszystkich warunków koniecznych do przyjęcia twierdzenia, że dofinansowanie przedsięwzięcia Gminy stanowiłoby pomoc publiczną w rozumieniu art. 87 ust. 1 TWE. Zarzucono następnie brak powtórnej oceny wniosku. Zdaniem strony skarżącej, [...] eksperci, którzy dokonali jakoby odrębnych ocen w dniu [...] r., w istocie w ogóle nie badali poprawionej i uzupełnionej wersji wniosku, lecz zastosowali się jedynie do sugestii firmy konsultingowej. Tymczasem rozbieżność ocen zawartych w opiniach przedstawionych przez tą firmę oraz Gminę, powinna skutkować wystąpieniem o kolejną ekspertyzę, przeprowadzoną przez innego eksperta zewnętrznego. Opinii, na której oparto się odrzucając wniosek, zarzucono błędy metodologiczne, szeroko opisane na s. 6-8 uzasadnienia skargi. W ich kontekście podkreślono zwłaszcza te konstatacje opinii przedłożonej w sprawie przez samą gminę, w których stwierdzono brak niektórych warunków wymaganych dla przyjęcia, że dofinansowanie stanowiłoby element pomocy publicznej (s. 8-13 uzasadnienia skargi). Na końcu wyrażono wątpliwość, czy osoba, która podpisała kwestionowane rozstrzygnięcie odwoławcze, była do tego umocowana przez Marszałka Województwa D., do którego wyłącznej kompetencji należy rozstrzyganie odwołań w tego typu sprawach. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, ostatnio wymieniony organ przesłał datowane na dzień [...] r. pełnomocnictwo mocujące osobę, która podpisała zaskarżone rozstrzygnięcie odwoławcze, do dokonywania tej czynności w imieniu Marszałka. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kognicja Sądu wynika w niniejszej sprawie wprost z art. 30c ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712), zwanej dalej "ustawą", w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przywoływanej w dalszych wywodach – skrótowo – jako "p.p.s.a." W przepisach art. 30c-30d samej ustawy przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, załatwiając skargę (art. 30c ust. 3-5). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4), z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 30e ustawy). Przywołane postanowienia godzi się uzupełnić przypomnieniem, że – w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy ustrojowej). Do kryterium legalności nawiązał również ustawodawca w art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, skoro w przepisie tym nakazał sądom uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo (celowe podkreślenie składu orzekającego), z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą (lub – pośredniczącą). Wypada dodatkowo zauważyć – za postanowieniem art. 134 § 1 p.p.s.a. – że rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Stosując wszystkie dotychczas przedstawione zasady dokonywania sądowej oceny legalności w sprawach tego typu co rozpoznawana, weryfikowane rozstrzygnięcie odwoławcze Marszałka Województwa D. nie mogło być utrzymane w obrocie prawnym, mimo że nie wszystkie zarzuty sformułowane przez skarżącą Gminę okazały się zasadne (np. zarzut podpisania rozstrzygnięcia przez nieuprawnioną do tego osobę). Podstawowym problemem, który musiał rozstrzygnąć Sąd, było określenie standardu prawnego, według którego należało dokonać oceny zgodności (niezgodności) z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia odwoławczego. Wprowadzając w art. 30c ust. 1 pkt 1 ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 37, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie na podstawie tejże ustawy – ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych – nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wykluczało to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony niejasne – w świetle przepisów ustawy – jest zagadnienie "głębokości" dopuszczalnej, sądowej oceny procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Twierdzi się np., że poza ramami takiej oceny pozostawać powinny kwestie merytoryczne związane z wyborem projektu do dofinansowania. Wobec zasygnalizowanych – niektórych tylko wątpliwości, jakie powstają przy interpretacji przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – skład rozpoznający niniejszą sprawę przyjął następujące założenie: o przeprowadzeniu oceny konkretnego projektu "w sposób naruszający prawo" (w rozumieniu art. 30c ust. 3 pkt 1) będzie można z pewnością mówić w każdym wypadku jej dokonania z uchybieniem co najmniej przepisom samej ustawy, a ponadto – z pogwałceniem przepisów Konstytucji RP. W rozpoznawanym przypadku uchybienia tego typu miały miejsce. Istotą sporu jest bez wątpienia zagadnienie dopuszczalności (bezzasadności) przyjęcia stanowiska, że ewentualne dofinansowanie wniosku Gminy stanowiłoby pomoc publiczną, w rozumieniu art. 87 ust. 1 TWE, niezależnie od tego, jaki charakter przydały tej kwestii podmioty dokonujące oceny tegoż wniosku. Zdaniem Sądu, nie jest to wyłącznie problem poprawności formalnej wniosku. Strona skarżąca miała prawo do wykazywania braku elementu pomocy publicznej, jeżeli to wynikało z oceny rzeczoznawcy. Natomiast rzeczą instytucji zarządzającej było przeprowadzenie – we właściwy sposób, tzn. zgodnie z przepisami, o których była mowa – merytorycznej (kolejne celowe podkreślenie składu orzekającego) weryfikacji zasadności takiego stanowiska wnioskodawcy. Od tego, czy dofinansowanie spornego (w tym zakresie) przedsięwzięcia spełniałoby wszystkie przesłanki dopuszczające możliwość uznania, że chodzi w tym przypadku o pomoc publiczną, nie zależało przecież samo udzielenie wsparcia, o które ubiegała się strona skarżąca, a jedynie rozmiar (dalsze celowe podkreślenie Sądu) dofinansowania. W świetle materiału dowodowego sprawy w pełni uprawniona jest konkluzja, że nie przeprowadzono takiej pełnej, wymaganej przepisami prawa, merytorycznej oceny podstawowego dla tej sprawy zagadnienia, eliminując wniosek Gminy wyłącznie z powodu jego rzekomych braków formalnych. W ocenie składu orzekającego, który rozpoznawał skargę, doszło przede wszystkim do naruszenia standardu przewidzianego w art. 31 ust. 1 ustawy. Przepis ten dopuszcza możliwość dopuszczenia – w procesie wyboru projektów – udziału ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym, a to w celu "zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów". W niniejszej sprawie tego normatywnego standardu nie zapewniono. Dokumentacja przesłana do sądu przez stronę przeciwną w ogóle nie zawiera żadnej ekspertyzy, która stanowiłaby podstawę takiej oceny, jaką zawarł w ostatniej części uzasadnienia skontrolowanego rozstrzygnięcia Marszałek Województwa. Kopia dokumentu, o którym mowa, znajduje się natomiast w dokumentacji dołączonej do skargi. Kopia ta w ogóle nie odpowiada jednak podstawowym, do tego minimalnym wymogom, jakie powinien spełniać dowód pretendujący do rangi opinii biegłego (rzeczoznawcy), mimo że w samym uzasadnieniu kontrolowanego rozstrzygnięcia określono ten dokument mianem "opinii prawnej eksperta". Kopia ta nie wskazuje zleceniodawcy, ani podstawy prawnej jej sporządzenia. Nie określa też autora i czasu jej opracowania. Na dostępnym Sądowi egzemplarzu nie figuruje nawet podpis osoby sporządzającej opinię! Brak wymienionych elementów wyklucza kontrolę Sądu zachowania w sprawie modelu wykorzystania przez podmioty oceniające wniosek Gminy K. wiedzy takiego eksperta, którzy spełnia warunki przewidziane w art. 31 ust. 2-12 ustawy. Wykorzystanie "ekspertyzy" sporządzonej w taki sposób, w gruncie rzeczy – anonimowej, do arbitralnego w istocie odrzucenia wniosku (nie podjęto wszak w ogóle jakiejkolwiek polemiki z diametralnie odmienną oceną kwestii występowania w przedsięwzięciu wnioskodawcy pomocy publicznej, przedstawioną w opinii przedłożonej przez samą zainteresowaną), nie może być uznane za realizację normatywnego celu "zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektu", według modelu przewidzianego w art. 31 ust. 1 ustawy. Trzeba się w pełni zgodzić z zarzutem skargi, że ewidentna różnica stanowisk przedstawionych w obu dokumentach co do węzłowego w sprawie zagadnienia, od którego przesądzenia zależało nie tyle samo udzielenie wsparcia, co rozmiar pomocy, wymagała dalszej weryfikacji zarówno logiki argumentów, jak i końcowych wniosków prezentowanych w obu dokumentach, tym bardziej że wywody każdego z autorów wsparte zostały w znacznej części na analizie identycznych spraw, które były już wcześniej przedmiotem oceny sądów bądź innych uprawnionych organów państw Wspólnoty. Te same przypadki nie powinny wszak prowadzić – przy zachowaniu zasad logicznego rozumowania – do tak diametralnie odmiennych ocen, jakie przedstawiono w obu opiniach. Należy jeszcze zwrócić uwagę na jaskrawe uchybienie zasadom dokonywania oceny formalnej wniosku Gminy, przedstawionym w drugiej części uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia odwoławczego, z czego nie wyciągnął żadnych wniosków autor tegoż uzasadnienia. Z wywodów pomieszczonych na s. 4-5 wynikałoby, że doszło do [...] badania formalnych wymogów wniosku, dokonywanej w każdym wypadku – odrębnie – przez [...] inne osoby. Pierwotny wniosek miał być oceniony w dniu "[...] r." (s. 4), natomiast ponownej oceny miano dokonać w dniu "[...] r." (s. 5). Jeżeli informacje te podano zgodnie z rzeczywiście zaistniałymi faktami, powstaje pytanie o sens dokonywania ponownej oceny dopiero w dniu [...] r., skoro już na dzień [...] r. (a więc ten sam dzień, w którym złożyła ona poprawiony i uzupełniony wniosek) datowane jest pismo informujące Gminę o ostatecznym, negatywnym wyniku końcowej oceny strony formalnej jej wniosku. Jeśli natomiast na s. 5 uzasadnienia weryfikowanego rozstrzygnięcia odwoławczego wystąpił jedynie błąd pisarski (zamiast [...] r. chodziło w istocie o [...] tegoż roku) oznaczałoby to, że w istocie w ogóle nie dokonywano ponownej formalnej oceny spornego wniosku. Niezależnie od wariantu należy uznać, że w sprawie doszło do istotnego uchybienia proceduralnego, które pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustawowym celem dokonywanej oceny projektów, która ma być przecież "rzetelna" i "bezstronna" (art. 31 ust. 1 ustawy). W konsekwencji naruszona też została zasada państwa prawnego, zadekretowana w art. 2 Konstytucji RP. Wobec stwierdzenia, że w rozpoznawanym przypadku ocena projektu Gminy K. został przeprowadzona w sposób naruszający prawo, Sąd był zobligowany uwzględnić skargę i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa D. (instytucji zarządzającej) – punkt I wyroku. Rozpatrując ponownie sprawę należy przesądzić – w sposób nie budzący wątpliwości – merytoryczne (a nie formalne, jak to do tej pory przyjmowano) zagadnienie, czy ewentualne dofinansowanie spornego projektu stanowiłoby pomoc publiczną w rozumieniu art. 87 ust. 1 TWE. W tym celu niezbędne będzie skonfrontowanie – przy udziale eksperta spełniającego warunki określone w art. 31 ustawy –twierdzeń i wniosków zawartych w obu opiniach opracowanych do tej pory dla potrzeb niniejszej sprawy. Nowa ekspertyza powinna przy tym spełniać podstawowe wymagania formalne, o których wcześniej byłą już mowa, i wykazać dlaczego twierdzenia i wnioski opinii odrzucanej nie mogą być aprobowane (są błędne). Dopiero ekspertyza opracowana w ten sposób spełni kryteria oceny "rzetelnej" i "bezstronnej", w rozumieniu art. 31 ust. 1 ustawy. Instytucja zarządzająca powinna też rozważyć potrzebę i zasadność Ewentualnego zwrócenia się w tym wypadku do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, zgodnie z sugestią zawartą w skardze. W wypadku nieuwzględnienia tej sugestii, przy ostatecznym decydowaniu o przyznaniu (lub odmowie) wsparcia i o jego zakresie (zależnym od tego, czy dofinansowanie zostanie ostateczne uznanie za formę pomocy publicznej, czy też nie) trzeba będzie wyjaśnić przyczyny takiego kroku. Orzeczenie o kosztach (punkt II wyroku) wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a., w związku z art. 30e ustawy i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).