I SA/Wa 1219/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Bogdan Wolski Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] października 2005 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r., nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Miasto G. własności nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] października 2005 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r., w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Miasto G. własności opisanej wyżej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w sprawie komunalizacyjnej nie zostało wykazane, aby skomunalizowana działka nr [...] stanowiła w dniu wejścia w życie ustawy przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych własność Skarbu Państwa. Materiały postępowania komunalizacyjnego nie zawierają żadnych danych pozwalających na ustalenie stanu prawnego tej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., a w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] brak jest oznaczenia dokumentu, na podstawie którego Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, iż nie znajduje podstaw prawnych do zmiany dotychczasowego rozstrzygnięcia. Minister podkreślił, że w aktach sprawy komunalizacyjnej brak jest dokumentów potwierdzających nabycie prawa własności opisywanej nieruchomości przez Skarb Państwa, a prawo własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy Miasta G. zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. Zdaniem Ministra załączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dokumenty tj. kopia zaświadczenia Sądu Rejonowego w G. Wydział [...] Ksiąg Wieczystych z dnia [...] maja 2003 r. i wyrys z ewidencji gruntów, kartoteka oznaczenia hipotecznego (przedwojennego) nie przesądzają o istnieniu tytułu prawnego Skarbu Państwa do spornej nieruchomości w dniu komunalizacji tj. 27 maja 1990 r. W ocenie Ministra organ w niniejszym postępowaniu nie naruszył w sposób rażący prawa materialnego tj. art. 3 i 4 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, gdyż ocenił jedynie zebrany w sprawie materiał dowodowy, z którego wprost wynika, iż w postępowaniu komunalizacyjnym nie ustalono stanu własności komunalizowanego mienia, co stanowiło wadę eliminującą dotychczasowe rozstrzygnięcie tj. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. z obrotu prawnego. Zdaniem Ministra powoływane przez skarżącą Gminę wyroki sądowe zapadłe w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym nie są dowodem na to, iż w dniu 27 maja 1990 r. opisywana nieruchomość była własnością Skarbu Państwa, a skutki prawne wywołane tymi wyrokami nie mogą mieć z przyczyn obiektywnych wpływu na ocenę zasadności podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie organu żadna z zasad postępowania administracyjnego nie została naruszona w przedmiotowym postępowaniu, a organ w sposób wyczerpujący ustalił stan faktyczny sprawy i prawidłowo zinterpretował przepisy w oparciu, o które została wydana sporna decyzja. Skargę na ostateczną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasta G. reprezentowana przez radcę prawnego W. U. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca Gmina podniosła, iż sprawuje ona faktyczne i prawnie władztwo przedmiotowej nieruchomości nieprzerwanie od czasów wojennych, o czym świadczą wpisy w księdze wieczystej nieruchomości. Ponieważ księga wieczysta tom [...] wykaz [...] z G. prowadzona przed 1992 r. zaginęła i nie została odtworzona, nie było możliwe uzyskanie dla celów postępowania komunalizacyjnego odpisu tej księgi. Zgodnie jednak z art. 75 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W ocenie skarżącej dowody w postaci kartotek gruntowych z okresu przedwojennego i z czasów powojennych oraz wypisy z ewidencji gruntów są wystarczające do przyjęcia, iż Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości i że decyzja komunalizacyjna odpowiadała prawu. Organ, ustalając, że prawo to Skarbowi Państwa nie przysługiwało naruszył art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Skarżąca podniosła również, że skoro podstawą wpisu własności Gminy Miasta G. w księdze wieczystej była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. stwierdzająca nabycie przez Gminę G. prawa własności przedmiotowej nieruchomości to oczywistym jest, że uprzednio prawo to przysługiwało Skarbowi Państwa. W ocenie skarżącej z wyroków sądów powszechnych oraz poczynionych ustaleń stanu faktycznego jednoznacznie wynika, że tytuł prawa własności przysługiwał Skarbowi Państwa, a organ w sposób nieuprawniony orzekł i poczynił ustalenia w sprawie cywilnej dotyczącej interpretacji art. 34 dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich z dnia 8 marca 1946 r.§ 873 kodeksu cywilnego niemieckiego, art. XXXVII-XL przepisów wprowadzających kc oraz art. XXVI-XXIX przepisów wprowadzających prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych z 1946 r. Ponadto skarżąca podniosła, iż organ dokonał rażącego naruszenia prawa poprzez przyznanie uczestnikom statusu strony w postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy nie wykazali oni interesu prawnego a jedynie faktyczny, co jest sprzeczne z art. 28 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację oraz dodatkowo podnosząc, iż wypisy z rejestru gruntów oraz kartoteki gruntowe, na które powołuje się skarżąca nie są dokumentami stwierdzającymi prawo własności do nieruchomości. Pełnią one jedynie funkcję informacyjno-techniczną. Ustosunkowując się do zarzutu braku przymiotu strony uczestników postępowania, podniesionym w skardze, Minister podniósł, iż w jego ocenie osoby, które wstąpiły w prawa przysługujące J. R., wprowadzonej w posiadanie przedmiotowej nieruchomości na podstawie postanowienia Sądu Grodzkiego w G. z dnia [...] listopada 1945 r. mają interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa i mogą skutecznie uczestniczyć i inicjować postępowanie dotyczące komunalizacji przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Miasto G. własności nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] jako działka nr [...], ujętej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191). Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wskutek wniosku Gminy Miasta G. reprezentowanej przez radcę prawnego W. U. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. i nr [...] z dnia [...] października 2005 r. stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymał ją w mocy. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały przez organ nadzoru w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie określonym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Oznacza to, że na wniosek skarżącej Gminy Miasta Gminy prowadzone było postępowanie nadzorcze wobec decyzji, które również były wydane w trybie nadzoru. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi ustawowo przewidziany wyjątek od zasady stabilności decyzji określonej w art. 16 § 1 kpa. Może ono nastąpić jedynie wówczas, gdy bezspornie ustalone zostanie istnienie choćby jednej przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 kpa i nie zachodzą przesłanki negatywne, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Celem tej instytucji jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawę co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (odwoławczym). Organ nadzoru w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żądnej innej kwestii merytorycznej. Z treści zarzutów skargi wynika, że skarżąca dąży do kolejnego rozpatrzenia prawidłowości komunalizacji, a zatem merytorycznego rozpoznania sprawy co do jej istoty na tych samych zasadach jak w trybie zwykłym. Tymczasem istotą postępowania nadzorczego jest wyłącznie bezsporne ustalenie, czy dana decyzja jest czy też nie obarczona jedna z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Przedmiotem zaś postępowania nadzorczego jest konkretna decyzja a nie sprawa. Organ nadzoru działając jako organ kasacyjny rozpatruje w tym postępowaniu jedynie kwestie prawne i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Podkreślić zatem należy, że oceną niniejszego postępowania nadzorczego pod kątem istnienia przesłanek z art. 156 kpa objęta była decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2006 r. i z dnia [...] października 2005 r. wydana w trybie nadzoru, a nie decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. wydana w trybie zwykłym. Skoro tak, to podstawową kwestią (zagadnieniem piewrwszoplanowym) było wykazanie, że wadą z art. 156 § 1 kpa dotknięta jest właśnie ta decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Analiza zaś przeprowadzonego postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją nie uzasadnia przyjęcia, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2006 r., utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] października 2005 r. dotknięta jest wadami , o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie nadzorcze w przedmiotowej sprawie zostało należycie przeprowadzone. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2006 r. w świetle materiału dowodowego i motywów podanych przez Ministra w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. miała uzasadnione podstawy. Organ nadzoru wyjaśnił, że podstawą materialnoprawną decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. był art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, na podstawie którego komunalizacja dotyczy tylko mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom. Podstawowym wymogiem jest więc by komunalizowane mienie w dacie 27 maja 1990 r. tj. w dniu wejścia w życie powołanej wyżej ustawy stanowiło własność Skarbu Państwa. Jak zaś wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego tytuł własności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organów orzekających w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącej, że wypisy z rejestru gruntów, czy też kartoteki gruntowe z okresu przedwojennego i z czasów powojennych nie stanowią dowodu potwierdzającego tytuł własności, a spełniają jedynie funkcję informacyjną. Słusznie zatem przyjął Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w zaskarżonej decyzji, iż organy prawidłowo dokonały interpretacji przepisów prawa, a w związku z tym prawidłowo uznał, iż postępowanie nadzorcze nie wykazało, zaistnienia przesłanek obligujących organ do usunięcia z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] marca 2006 r. i z dnia [...] października 2005 r. Co do zarzutu nie posiadania przez uczestników przymiotu strony w niniejszym postępowaniu Sąd podziela stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, iż mają oni interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, gdyż ich poprzednik prawny J. B. na mocy postanowienia Sądu Grodzkiego w G. została wprowadzona w posiadanie przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z art. 31 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87 ze zm.) prawomocne postanowienie sądu o przywróceniu posiadania nieruchomości, mającej urządzoną księgę hipoteczną (gruntową) ulega ujawnieniu, jeżeli osoba, na rzecz której orzeczono przywrócenie posiadania, nie jest właścicielem nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 33 powołanego wyżej dekretu osoby, którym przywrócono posiadanie nabywają tytuł własności majątków przez przedawnienie (zasiedzenie) 10-letnie. Co prawda w przedmiotowej sprawie prawo J. B. nie zostało ujawnione w księdze wieczystej, nie została przeprowadzona również sprawa o stwierdzenie nabycia własności w drodze zasiedzenia lub przedawnienia na podstawie art. 33 w/w dekretu, jednakże posiadanie jest w myśl przeważającego poglądu w doktrynie wprawdzie stanem faktycznym, ale wynikają z niego skutki prawne o charakterze majątkowym, w związku z czym stanowi ono składnik majątku posiadacza, a bezprawny uszczerbek dotyczący tego składnika stanowi szkodę w rozumieniu przepisów o czynach niedozwolonych (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 listopada 1968r., III CZP 101/68, OSN 1969 r. poz. 153). Zaznaczenia również wymaga fakt, iż w judykaturze ustalone jest stanowisko, że posiadanie jest ddziedziczne (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 1966 r., III CR 109/66, OSPiKA 1967, poz. 139). W ocenie Sądu nawet przy przyjęciu odmiennego stanowiska, uznać należy, że ciężar rażącego naruszenia prawa w sytuacji wydania decyzji komunalizacyjnej dotyczącej nieruchomości, co do której Skarb Państwa nie legitymuje się tytułem własności jest tak znaczący, że naruszenie prawa poprzez uznanie uczestników za strony postępowania nie jest na tyle istotne, że miałoby wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.