II OSK 1757/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. D. i A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 731/09 w sprawie ze skargi E. D. i A. D. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2010 r. na rozprawie sprawy o sygn. akt II SA/Gd 731/09 oddalił skargę E. D. i A. D. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] października 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia [...] sierpnia 2009 r., nakazującą E. D. i A. D. rozbiórkę obiektu budowlanego wraz z tarasem nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję sanitariatu (natrysku) oraz obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję sanitariatu (w.c.), wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], położonej w K. B., gmina Krokowa. W sprawie tej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim postanowieniem z dnia 3 września 2008 r., na podstawie przepisów art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), wstrzymał roboty budowlane przy budowie przedmiotowych obiektów i nałożył na E. D. i A. D. obowiązek przedstawienia w terminie do 30 czerwca 2009 r.: - ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwagi na fakt, że dla terenu K. B. brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - 4 egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowych obiektów budowlanych wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienie budowlane do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (zaświadczenie), - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z niespełnieniem przez E. D. i A. D. nałożonych obowiązków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nakazał rozbiórkę spornych obiektów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie, wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby inwestorzy kiedykolwiek wystąpili do organu samorządowego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, pomimo pouczenia o konsekwencjach niespełnienia obowiązków nałożonych na nich w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, obowiązków tych nie wypełnili. Na decyzję organu drugiej instancji z dnia [...] października 2009 r. E. D. i A. D. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Sąd pierwszej instancji po rozpoznaniu sprawy stwierdził, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do przepisu art. 48 ust. 2 w sytuacji, gdy budowa, o której mowa powyżej: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, wówczas właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Stosownie zatem do uregulowań art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązkiem właściwego organu administracji jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. Legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa po spełnieniu opisanych w tym przepisie warunków, tj. zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno – budowlanymi. W takim przypadku, po wstrzymaniu robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego zobowiązuje inwestora do złożenia, w określonym przez ten organ terminie, wskazanej w ust. 3 dokumentacji. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, bezsporne jest, że przedmiotowe obiekty budowlane zostały wybudowane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez strony na żadnym etapie postępowania, a ustalenia organów w tym zakresie należy uznać za prawidłowe w świetle obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.). Organ pierwszej instancji dokonał oględzin spornej nieruchomości, sporządził stosowną dokumentację oraz ustalił, w oparciu o odpowiedź skarżących, że budowy dokonano w 1998 r. bez zezwolenia. Sąd pierwszej instancji uznał, że wyznaczony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego blisko 10 - miesięczny termin do przedłożenia wskazanej dokumentacji był wystarczający, aby skarżący mogli uzyskać stosowną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania spornej nieruchomości, niemniej jednak skarżący nie wystąpili do właściwego organu o wydanie takiej decyzji. Stanowisko organu odwoławczego o podobnej treści w tym względzie Sąd uznał za prawidłowe, zaś postępowanie organów administracji w tym zakresie za zgodne z zasadą uwzględniania słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Skoro zatem strony z własnej woli zrezygnowały z możliwości ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy był to jedyny dowód (przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) przeznaczenia przedmiotowej działki pod zabudowę lub pod zabudowę określonego rodzaju (rekreacyjną), to obowiązkiem organu pierwszej instancji było stosownie do nakazu zawartego w art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego nakazanie rozbiórki przedmiotowych obiektów budowlanych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli E. D. i A. D., zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do sytuacji faktycznej i prawnej skarżących E. D. i A. D., w szczególności art. 48 Prawa budowlanego oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), 2) rażące naruszenie prawa, które mogło mieć istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. m.in.: art. 7 i 107 k.p.a. oraz zasady bezstronności i obiektywizmu, poprzez brak równorzędności w uwzględnianiu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, tym bardziej, że nałożony na organy prowadzące postępowanie obowiązek harmonizowania tych interesów pojawia się właśnie w przypadku, kiedy te interesy są ze sobą sprzeczne, art. 77 § 1, 2 i 3 k.p.a., poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na niepełnym materiale dowodowym sprawy, a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, przez oparcie orzeczenia na podstawie domniemań (co do stanu faktycznego), a tym samym na niezasadnym i dowolnym przyjęciu, że z materiału dowodowego nie wynika, aby inwestorzy (skarżący) wystąpili do organu samorządowego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, pomimo że całościowa ocena stanu faktycznego sprawy prowadzi do wniosków odmiennych, w szczególności przy przeanalizowaniu wyjaśnień skarżącego i dołączonych dokumentów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 48 Prawa budowlanego oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do sytuacji faktycznej i prawnej skarżących, nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązkiem właściwego organu administracji jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. Legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa po spełnieniu opisanych w tym przepisie warunków, tj. zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno – budowlanymi. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego zobowiązuje inwestora do złożenia, w określonym terminie, wskazanych w ust. 3 powołanego artykułu dokumentów. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że rekreacyjny obiekt budowlany wraz z tarasem, sanitariat (natrysk oraz w.c.) zostały wybudowane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Fakt powyższy potwierdził również sam skarżący na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r., wskazując, że nie przedłożył on również na wezwanie organu nadzoru budowlanego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania spornej nieruchomości. Skarżący podkreślił natomiast, że wystąpił do właściwego organu o wydanie takiej decyzji, ale organ ten przedmiotowego wniosku jednak nie rozpoznał. Sam fakt zwrócenia się do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie daje jednak podstaw do przyjęcia, że obowiązek, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, został spełniony. Skarżący nie podjęli jakichkolwiek działań zmierzających do zobligowania organu do wydania przedmiotowej decyzji. Powyższe może wynikać z faktu, że są oni świadomi, iż działka, na której została zrealizowana przedmiotowa inwestycja, jest położona na terenach rolnych. Wnioskiem z dnia 30 lipca 2005 r. skarżący wystąpili bowiem do Zarządu Gminy Krokowa o jej przekształcenie z działki o charakterze rolnym na działkę o charakterze budowlanym. Wniosek ten nie został jednak do chwili obecnej pozytywnie rozpoznany. Skarżący nie składali do organu wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy ustalenia warunków zabudowy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania w trybie art. 37 k.p.a. Pominięcie przez organ nadzoru budowlanego oraz Sąd pierwszej instancji faktu złożenia przez skarżących wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie stwarza podstaw aby w okolicznościach rozpatrywanej sprawy skutecznie zarzucić naruszenie art. 77 § 1, 2 i 3 k.p.a. przez oparcie zaskarżonej decyzji na niepełnym materiale dowodowym, a w konsekwencji dokonanie błędu w ustaleniach faktycznych, ze skutkiem mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego był obowiązany wydać decyzję o rozbiórce samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. Zasadnie podnoszą skarżący w skardze kasacyjnej, że nakaz rozbiórki powinien być orzekany w ostateczności. W sytuacji jednak zaistnienia przesłanek w powołanym wyżej artykule, wydanie decyzji o rozbiórce nie jest uzależnione od uznania organu nadzoru budowlanego. Błędne jest zatem przekonanie skarżących, że niewykonanie przez inwestora obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowi "przesłankę jedynie upoważniającą, a nie obligującą organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce". W konsekwencji nie można również skutecznie zarzucić organowi nadzoru budowlanego, że nieprawidłowo wyważył w ramach wykorzystania "uznania" interesy stron (interes obywatela z interesem publicznym) i tym samym naruszył zasady bezstronności i obiektywizmu (art. 7 k.p.a. i art. 107 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.