II SA/Gl 730/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał "A" Sp. z o.o. zaniechanie dalszych robót budowlanych, związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...]w T. na obiekt biurowo-magazynowy. W uzasadnieniu podano, że inwestor wykonał wewnątrz istniejącego obiektu prace remontowo-wykończeniowe, które nie stanowiły naruszenia jego konstrukcji, zaś obecny stan budynku pozwala na dalszą bezpieczną eksploatację. Następnie wnioskiem z dnia [...]r. inwestor zwrócił się do Urzędu Miasta w T. o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...]w T. – na biurowo-magazynowy, dołączając do wniosku projekt budowlany. W toku postępowania J. K. jako właściciel działki sąsiedniej, podniósł że zgodnie z art. 71 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, dokonane zgłoszenie nie wywołuje skutków prawnych, bowiem do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości doszło już przed [...] r. Decyzją z dnia [...]r. nr [...], podjętą z up. Prezydenta Miasta T., orzeczono o umorzeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zmiany sposobu użytkowania. Po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania przed organem nadzoru budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej podał, że prace remontowe i modernizacyjne związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu zostały wykonane w okresie od lutego do [...]r. W odwołaniu od decyzji inwestor wniósł o jej uchylenie, podnosząc, że zgodnie z art. 71 ustawy – Prawo budowlane, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, zaś projektowane prace budowlane polegały jedynie na remoncie sanitariatów, malowaniu wnętrz po uprzednim wykonaniu gładzi na ścianach remontowych, ułożeniu nowych wykładzin podłogowych i płytek ceramicznych na podłodze i ścianach, które to prace nie wymagają zastosowania art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Wydana przez organ decyzja uniemożliwia zaś prowadzenie działalności, mimo że organ ten nalicza podatki i wydał decyzję o ustaleniu warunków dla zmiany sposobu użytkowania. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], orzeczono o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania przed tym organem na podstawie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 71 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że błędnie uznano, iż przedmiotowe roboty wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w szczególności, dla takiej kwalifikacji prawnej nie miał znaczenia fakt wadliwego wystąpienia przez stronę z żądaniem wyrażenia zgody na zmianę sposobu użytkowania na nieaktualnym druku. Stosownie do treści art. 71 ust. 2 zd. 1 ustawy – Prawo budowlane, zmiana taka wymaga bowiem zgłoszenia właściwemu organowi i tak też należało zakwalifikować wniosek inwestora z dnia [...]r. Zdaniem organu odwoławczego, skoro organ I instancji nie wniósł sprzeciwu w ustawowym terminie, to wniosek ten został przyjęty, zaś postępowanie organu I instancji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe w świetle art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego. W skardze do sądu administracyjnego J. K. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego, domagając się nadto zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja zapadła bowiem z obrazą art. 71 ust. 4 i 7 ustawy – Prawo budowlane, jako że inwestor dokonał zmiany sposobu użytkowania jeszcze w [...] r. i od tej pory budynek jest nieprzerwanie wykorzystywany na cele działalności gospodarczej. Stąd też wbrew poglądowi organu odwoławczego, Prezydent Miasta T. nie miał obowiązku wniesienia sprzeciwu, gdyż zgłoszenie nie wywołało w ogóle skutków prawnych i nie mogło też dojść do skutecznego przyjęcia wniosku z dnia [...]r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, bowiem jego zdaniem zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, iż doszło w istocie do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Uczestnik postępowania [...] w T. w piśmie z daty [...]r. wniósł o oddalenie skargi, przychylając się do stanowiska organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ani też organ administracji II instancji nie uchybił regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania administracyjnego. Tymczasem w świetle art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa skutkuje uwzględnieniem skargi. Z punktu widzenia kompetencji sądu administracyjnego decydującym kryterium jest zatem ranga naruszenia prawa przez organ administracyjny. W szczególności, w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego, na którym bazuje skarga w niniejszej sprawie, niezbędne jest stwierdzenie, że błędna wykładnia bądź niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego spowodowało wydanie wadliwego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Tymczasem skarżący ferując zarzut obrazy art. 71 ust. 4 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i domagając się na tej podstawie uchylenia decyzji Wojewody [...], nie wskazał, aby w związku z takim naruszeniem prawa zachodziły podstawy do wydania innej decyzji, niż umarzającej postępowanie w sprawie, zainicjowanej pismem "A" Sp. z o.o. w T. z dnia [...]r. Spór w niniejszej spawie dotyczy w istocie uzasadnienia stanowiska organu odwoławczego, zawartego w motywach zaskarżonej decyzji co do skutków prawnych złożonego wniosku w sytuacji, gdy zdaniem skarżącego zmiana sposobu użytkowania obiektu na sąsiednich działkach, została już dokonana. Jednakże wbrew stanowisku skarżącego, kwestia ta nie miała żadnego znaczenia dla wyniku sprawy przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. Prawidłowo uznał bowiem organ odwoławczy, iż zakres robót budowlanych, przewidzianych do realizacji, a wymienionych szczegółowo przez inwestora w odwołaniu od decyzji organu I instancji, nie wymagał pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Wejście w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), zniosło obowiązek uzyskania decyzji administracyjnej o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W aktualnym stanie prawnym, zmiana taka podlega zgłoszeniu przed jej dokonaniem, o ile nie wymaga wykonania robót objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W takim wypadku inwestor zobligowany jest uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, w którym to postępowaniu podlega przesądzeniu również kwestia dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania (art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego). Natomiast w sytuacji, gdy inwestor dokona zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, do której już doszło z naruszeniem trybu wskazanego w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie jest władny do wydania decyzji w tym przedmiocie. Jedynym przypadkiem, gdy organ taki wydaje decyzję, jest bowiem wniesienie sprzeciwu w sytuacjach wymienionych taksatywnie w art. 71 ust. 3 i 5 Prawa budowlanego. Wśród wymienionych tam przypadków ustawodawca nie przewidział zaś wniesienia sprzeciwu z powodu naruszenia wymogu uprzedniego zgłoszenia ze skutkiem, przewidzianym w art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego. W szczególności, nawet niewątpliwe ustalenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, że zgłoszenia dokonano już po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, nie stanowi ani podstawy prawnej do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji, ani też do wydania decyzji o innej treści, np. o umorzeniu postępowania w sprawie dokonanego zgłoszenia. Ustawodawca nie przewidział takiego sposobu załatwienia sprawy podlegającej zgłoszeniu. Albo więc organ administracji uprawniony jest do wydania decyzji o sprzeciwie w przypadkach enumeratywnie wskazanych w ustawie, albo nie jest władny wydać żadnej decyzji. W konsekwencji, zgłoszenie inwestora, dokonane już po zmianie sposobu użytkowania obiektu, musi prowadzić do "milczenia" organu administracji architektoniczno-budowlanej, czyli do sytuacji, gdy organ ten nie wydaje żadnej decyzji administracyjnej. Natomiast przesądzenie faktu, czy naruszono tryb z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego, co z mocy ust. 7 tego przepisu, prowadzi do bezskuteczności zgłoszenia, nie następuje przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, lecz wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania przez właściwy organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 71a Prawa budowlanego w zw. z art. 83 ust. 1 tego prawa, wymieniającym kompetencje organów. Wyjaśnić też przyjdzie, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest władny do przekazania zgłoszenia w przypadku, wymienionym w art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgłoszenie z art. 71 tej ustawy, nie jest bowiem podaniem w rozumieniu art. 65 § 1 kpa, podlegającym przekazaniu w drodze postanowienia. Oczywiście, o ile organ administracji architektoniczno-budowlanej poweźmie wiadomość o zmianie dokonanej przed zgłoszeniem, powinien powiadomić o tym fakcie organ nadzoru budowlanego. Jednak takie działanie nie jest podejmowane w formie decyzji, czy postanowienia, lecz pisma. Stąd też zaniedbanie takiego obowiązku nie rodzi żadnych skutków procesowych. W konsekwencji, na etapie rozpatrywania zgłoszenia organ administracji budowlanej winien badać jedynie sprawę pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 71 ust. 3 i 5 Prawa budowlanego, obligujących do wniesienia sprzeciwu. Nie ma zaś żadnego znaczenia przed tym organem fakt, czy zmiany już dokonano przed zgłoszeniem, bo ustalenie takiego stanu rzeczy nie może prowadzić do wydania decyzji o wniesieniu sprzeciwu, czy też jakiejkolwiek decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać przyjdzie, iż organ I instancji wadliwie zakwalifikował pismo inwestora z dnia [...]r. jako wniosek o pozwolenie na budowę. W istocie bowiem inwestor złożył wniosek, w którym domagał się zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania, co w aktualnym stanie prawnym stanowiło zgłoszenie i tak winno być rozpatrywane, mimo dołączonego projektu budowlanego, skoro inwestor nie wniósł o jego zatwierdzenie, ani też z jego treści nie wynikało, aby inwestor przewidywał wykonanie robót budowlanych, podlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Błędnie zatem Prezydent Miasta T. wydal decyzję administracyjną, umarzającą postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę celem zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek biurowo-magazynowy. Wskutek pisma inwestora, stanowiącego zgłoszenie, organ ten nie był władny do wydania innej decyzji, niż wnoszącej sprzeciw, a skoro wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w terminie 30-dniowym, zaś nawet w przypadku naruszenia trybu z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego, nie jest dopuszczalne wniesienie sprzeciwu, bądź wydanie innej decyzji, w tym o umorzeniu postępowania w sprawie zgłoszenia, to zasadnie organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił decyzję organu I instancji, umarzając postępowanie przed tym organem w zakresie przez ten organ rozstrzygniętym, tj. pozwolenia na budowę. Postępowanie w tym przedmiocie było bowiem bezprzedmiotowe w świetle art. 105 § 1 kpa, skoro inwestor nie wystąpił o pozwolenie na budowę i nie było ono wymagane na zmianę sposobu użytkowania. Nawet przy przyjęciu, że sporna zmiana została dokonana przed zgłoszeniem inwestora z dnia [...]r., które zainicjowało postępowanie przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, Wojewoda jako organ II instancji nie mógł podjąć innego rozstrzygnięcia. Ocena, czy zgłoszenie było bezskuteczne z mocy art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego, nie następuje przed tym organem i nie ma żadnego znaczenia w niniejszym postępowaniu. Nie pozbawia to jednak skarżącego ochrony prawnej. Jest on bowiem uprawniony do żądania wdrożenia postępowania w rybie art. 71a Prawa budowlanego przez organ nadzoru budowlanego. Zawarte w motywach zaskarżonej decyzji stwierdzenie o "przyjęciu wniosku z dnia [...]r. w sprawie zmiany sposobu użytkowania", czyli przyjęciu zgłoszenia, nie ma bowiem waloru wiążącego dla organów nadzoru budowlanego jako właściwych w sprawach samowolnej zmiany sposobu użytkowania, ani też nie ma żadnego znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. SJ/