II OSK 1052/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1997/09 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz A. Sp. z.o.o z siedzibą w W. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Spółki z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2008 r. orzekającej o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej (ul. P.) na odcinku od ul. S. do ul. S. w W. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z dniu 11 lipca 2008 r. Burmistrz Dzielnicy Ursus m.st. Warszawy wystąpił do Prezydenta Miasta st. Warszawy z wnioskiem o wydanie opisanej wyżej decyzji. Informacja o wydaniu decyzji w sprawie lokalizacji drogi została podana do wiadomości stron w trybie przewidzianym w art. 49 k.p.a., na mocy przepisu art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U Nr 80, poz. 721 ze zm.) przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Dzielnicy Ursus w dniu 20 listopada 2008 r. na okres 14 dni oraz zamieszczenie w prasie lokalnej. Zawiadomienie o wydaniu decyzji zostało ponadto wysłane – w dniu 4 grudnia 2008 r. – skarżącej Spółce (dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości objętej planowaną inwestycją). Jak wynika z oświadczenia Spółki, zawiadomienie powyższe pełnomocnik otrzymał w dniu 16 grudnia 2009 r. Zarówno obwieszczenie o wydaniu decyzji, jak i zawiadomienie z dnia 4 grudnia 2008 r., zawierało informację o miejscu, w którym można zapoznać się z treścią decyzji. Od decyzji organu I instancji odwołania wnieśli S.J. (w dniu 30 października 2008 r.) oraz skarżąca Spółka (w dniu 18 maja 2009 r.). Wraz z odwołaniem Spółka złożyła wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. odmówił Spółce przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wojewoda stwierdził, że niedysponowanie decyzją lokalizacyjną przez organ I instancji – na skutek przekazania akt sprawy organowi odwoławczemu celem rozpoznania odwołania S.J. - nie spowodowało uniemożliwienia zapoznania się z tą decyzją przez skarżącego. Spółka A. nie zgodziła się z tym postanowieniem i zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła brak doręczenia skarżącej decyzji z dnia [...] października 2008 r., brak udostępnienia do wglądu do akt sprawy, a przez to naruszenie prawa strony do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu Spółka podniosła m. in., że mimo starań nie miała możliwości zapoznania się z treścią decyzji organu I instancji w urzędzie, który ją wydał. W konsekwencji nie mogła ustosunkować się do decyzji i zadecydować o jej ewentualnym zaskarżeniu. Skarżąca Spółka wyjaśniła, że ostatecznie otrzymała kopię decyzji w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim, co umożliwiło jej wniesienie odwołania od tej decyzji. Skarżąca podkreśliła, że na organie wydającym decyzję spoczywa obowiązek jej doręczenia (w tym przypadku udostępnienia do wglądu), dlatego nie można oczekiwać od stron postępowania aby "podążali za wydaną decyzją po innych urzędach niż wydający decyzję". Oznacza to – zdaniem skarżącego – że termin do wniesienia odwołania w ogóle nie rozpoczął biegu, a zatem nie można przyjąć, że skarżący uchybił terminowi do jego wniesienia. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że tryb i termin wnoszenia odwołania od decyzji o lokalizacji drogi nie ulega zmianom, a jedyne modyfikacje, wynikające z uregulowań ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji i inwestycji w zakresie dróg krajowych dotyczą doręczenia decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy, decyzję tę wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, a starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają wnioskodawcy, oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi dotychczasowemu właścicielowi na adres określony w ewidencji gruntów. Powołany przepis przewiduje dwie formy zawiadomienia o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Pierwsza z nich to zawiadomienie w drodze obwieszczenia w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej i internecie, odnosząca się do pozostałych niż wnioskodawca stron postępowania w tej sprawie. Druga natomiast to wysłanie zawiadomienia o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi, odnosząca się do dotychczasowego właściciela nieruchomości. Skarżący jako właściciel nieruchomości, po której zaplanowano przebieg wykonywanej drogi, zgodnie ze zdaniem drugim art. 7 ust. 2 ustawy, został zawiadomiony o wydaniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy. Zawiadomienie to doręczone zostało skarżącemu w dniu 16 grudnia 2008 r. W przypadku zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze obwieszczenia, termin do wniesienia odwołania rozpoczyna bieg po upływie 14 dni od dokonania obwieszczenia. Dla rozpoczęcia biegu tego terminu nie ma znaczenia to, kiedy adresat tego zawiadomienia faktycznie zapoznał się z treścią tej decyzji. W świetle art. 7 ust. 3 ustawy, zawiadomienie o wydaniu decyzji, skierowane do właściciela nieruchomości należy traktować jako równoważne zawiadomieniu pozostałych stron w trybie obwieszczeń. Prowadzi to do wniosku, że również i w tym przypadku kwestia daty zapoznania się właściciela nieruchomości z treścią decyzji nie ma znaczenia z punktu widzenia biegu terminu do wniesienia odwołania. Sąd I instancji podkreślił, że skarżący wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu dopiero po upływie pięciu miesięcy od daty doręczenia mu zawiadomienia o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi. Tak długi okres czasu wskazuje, że skarżący nie dopełnił należytej staranności w ubieganiu się o zapoznanie się z treścią tej decyzji. W związku z tym nie ma podstaw do przyjęcia, że nie został dochowany 7-dniowy termin do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu, liczony od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Za taką trwającą aż 5 miesięcy przeszkodę nie można traktować tego że akta sprawy wraz z decyzją znajdowały się w organie odwoławczym. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Spółka zarzuciła naruszenie art. 58 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację i niezastosowanie, a także naruszenie art. 6, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a. poprzez ich niewłaściwą interpretację i niezastosowanie, to jest nieudostępnięnie skarżącej wglądu do akt sprawy oraz uniemożliwienie skarżącej reprezentowania swoich interesów, a także fałszywe poinformowanie strony o braku prawa do wniesienia odwołania od decyzji. W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody Mazowieckiego, a także zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za uzasadnione. Istotą zaistniałego w sprawie sporu nie jest to, kiedy rozpoczął bieg a także upłynął termin służący skarżącej Spółce do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 10 października 2008 r. (zawiadomienie o wydaniu tej decyzji zostało bowiem doręczone stronie w dniu 16 grudnia 2008 r. i od tej daty należy liczyć termin do wniesienia odwołania), lecz to, czy wniesienie odwołania dopiero w dniu 18 maja 2009 r. nastąpiło bez winy skarżącej. Wiąże się z tym konieczność wyjaśnienia przyczyn takiego uchybienia terminu oraz ustalenia kiedy te przyczyny ustały. Zgodnie bowiem z art. 58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Spółka "A." wniosek o przywrócenie terminu uzasadniła tym, iż mimo zawiadomienia jej o fakcie wydania decyzji lokalizacyjnej nie mogła zapoznać się z jej treścią, bowiem akta sprawy zostały przekazane organowi odwoławczemu i były niedostępne. Nadto – jak podała – jej pracownikowi, który miał zapoznać się z treścią tej decyzji udzielono błędnej informacji, iż nie przysługuje od niej odwołanie. Rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania organ administracyjny winien rozstrzygnąć, przede wszystkim czy podane przez stronę powody spóźnienia są wiarygodne (art. 58 § 1 k.p.a.). Następnie winien rozważyć, czy usprawiedliwiają one stronę, to jest, czy uprawdopodobniła ona, że spóźnienie nastąpiło z podanych przez nią przyczyn i bez jej winy. W pierwszej kolejności jednak należało ustalić, czy strona zachowała siedmiodniowy termin z art. 58 § 2 k.p.a. do złożenia wniosku o przywrócenie terminu liczony od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. W rozpoznawanej sprawie ta ostatnia kwestia w ogóle nie została wyjaśniona, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (podobnie jak i organ administracyjny) wyłącznie na podstawie długiego okresu spóźnienia strony przy dokonaniu przez nią czynności procesowej przyjął, że nie został zachowany termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do odwołania. W sprawie nie wyjaśniono jednak kiedy ustała przyczyna lub przyczyny niezachowania przez stronę ustawowego terminu z art. 129 § 2 k.p.a. W szczególności wyjaśnienia wymagało to kiedy przedstawiciele skarżącej mogli realnie zapoznać się z treścią decyzji, od której wniesiono odwołanie. Przyjęcie, iż tylko z samego faktu pięciomiesięcznego spóźnienia strony wynika naruszenie terminu z art. 58 § 2 k.p.a. jest ustaleniem całkowicie dowolnym i dokonanym bez oparcia o treść materiału sprawy. Skarga kasacyjna zasadnie zarzuciła więc naruszenie art. 58 k.p.a. przez zastosowanie tego przepisu, mimo niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.