II SA/Bd 986/09

Dnia 29 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 29 grudnia 2009 roku sprawy ze skargi B. i M. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] r., nr[...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. U z a s a d n i e n i e: Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy O. udzielił E., M. i T. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w D. oraz garażu wolnostojącego, dwukrotnie przeniesionego decyzjami Wójta Gminy O. - decyzja z dnia [...] wydana na rzecz D. W. oraz decyzja z dnia [...] wydana na rzecz B. i M. G. Pismem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. zwrócił się do Starosty T. z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania administracyjnego mającego na celu ocenę, czy w analizowanej sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa wart. 37 ust 1 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie, poinformował, iż w posiadaniu urzędu jest kopia niezarejestrowanego dziennika budowy, w którym kierujący budową Z. D. dokonał ostatniego wpisu pod datą [...]. W skazał, iż w dzienniku budowy znajdują się co prawda dalsze wpisy sygnowane nazwiskiem D. (ostatni z [...]), niemniej zgodnie z zeznaniem jakie złożył Z. D. w tut. urzędzie w dniu [...], nie są to jego wpisy. Ponadto poinformował, iż z jego ustaleń wynika, że do realizacji budynku garażowego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] przystąpiono w [...]. Pismem z dnia [...] Starosta T. zawiadomił B. i M. G. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę wydanego w dniu [...]. Decyzją pierwszoinstancyjną (w odniesieniu do postępowania objętego kontrolą Sądu) z dnia [...] nr [...], Starosta T. stwierdził wygaśnięcie w/w decyzji o pozwoleniu na budowę z [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia podniósł, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wolnostojącym garażem, była prowadzona na podstawie niezarejestrowanego dziennika budowy, w którym ostatni wpis informujący o przystąpieniu do montażu instalacji c.o. i wod-kan został dokonany w dniu [...]. Ustalił, że w okresie od [...] do [...] w/w dziennik prowadził kierownik budowy Z. D W złożonym w dniu [...] zeznaniu Z. D. oświadczył, że wpisy dokonane w dzienniku budowy po dniu [...] mimo, iż są opatrzone jego nazwiskiem pochodzą od innej osoby. Ponadto oświadczył, że z chwilą rezygnacji z funkcji kierownika budowy nie przekazywał nikomu pełnionych przez siebie obowiązków. Zdaniem Starosty T. w sposób bezsporny ustalono, że inwestor od [...] nie prowadził jakichkolwiek robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku mieszkalnego. Zatem jego zadaniem, przerwa w budowie przekroczyła okres, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, tj. budowa została przerwana na okres dłuższy niż 3 lata. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli B. i M. G. Zarzucili w nim Staroście T. błąd w ustaleniu stanu prawnego i faktycznego. W odwołaniu podnieśli, że roboty budowlane na przedmiotowej nieruchomości były kontynuowane przez D. W., która nabyła ją [...], a następnie od [...] przez B. i M. G. Zapewnili, że na budowie był ustanowiony kierownik budowy, a inwestor posiada faktury wystawione przez wykonawców oraz na zakupione materiały budowlane. Poinformowali, że w dniu [...] zgłoszono Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w T. zakończenie budowy budynku mieszkalnego. W piśmie z dnia [...] skierowanym do Wojewody [...], D. K. - pełnomocnik B. i M. G. zarzuciła Staroście T., iż zawiadomienie z dnia [...] doręczone zostało jedynie B. i M. G., a nie ich pełnomocnikowi, pomimo iż stosowne pełnomocnictwo zostało złożone w Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w T. Pełnomocnik wskazała również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. posiadał dokumentację potwierdzającą prowadzenie robót budowlanych na przedmiotowej nieruchomości i uzyskał szczegółowe wyjaśnienia w trakcie przeprowadzonej w dniu [...] kontroli na obiekcie. Ponadto, zarzuciła pracownikowi Urzędu Gminy w O. – W. L., brak obiektywizmu w przedmiotowej sprawie. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowej sprawie budowa była prowadzona na podstawie niezarejestrowanego dziennika budowy, w którym ostatni wpis został dokonany w dniu [...]. Organ stwierdził, że od powyższej daty nie odnotowano żadnego wpisu, zatem przerwa w budowie przekroczyła okres, o którym mowa wart. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wskazał również, że podstawę do obliczenia trzyletniego terminu stanowią wpisy w dzienniku budowy. Skargę na powyższą decyzję w dniu [...] wnieśli B. i M. G., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem podtrzymali swą dotychczasową argumentację i zwrócili uwagę na okoliczność, że budowa objęta pozwoleniem na budowę z [...] została zakończona, a [...] skarżący skierowali wniosek w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Zaprzeczyli też ustaleniom organów by od momentu wydania pozwolenia na budowę w [...] do chwili jej zakończenia zaistniał trzyletni okres zastoju w prowadzeniu robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) rolą sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli legalności (tj. zgodności z prawem) działalności administracji Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c" p.p.s.a., co powoduje, iż skarga została uwzględniona. Na wstępie należy zauważyć, że jak wynika to z art. 162 § 1 k.p.a., że organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Z wykładni gramatycznej tego przepisu, wynika zatem, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Nie ulega jednak wątpliwości, że jeżeli stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie. Należy bowiem wskazać, że przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych. Słusznie więc organy obu instancji uznały, że istotnym w sprawie ustaleniem jest rozstrzygnięcie zagadnienia, czy w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 37 § 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który stanowi, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Organy obu instancji dokonały ustalenia, że: po pierwsze, istniejące po dniu [...] wpisy w dzienniku budowy, nie zostały dokonane przez kierownika budowy Z. D., choć były opatrzone jego nazwiskiem, w sytuacji, kiedy oświadczył on, że nie przekazywał nikomu swych obowiązków, a po wtóre, od [...] inwestor nie prowadził jakichkolwiek robót budowlanych, związanych z budową przedmiotowego budynku, co stanowi okoliczność bezsporną. W oparciu o powyższe okoliczności faktyczne, organy uznały, że zostały wyczerpane przesłanki w/w przepisu. Jednakże należy zauważyć, że powyższa konkluzja organów została oparta jedynie o dane zawarte w dzienniku budowy. Tymczasem z treści omawianego przepisu wynika, że odnosi się on do braku rozpoczęcia budowy, oraz do jej przerwania. Dla ustalenia tych okoliczności, treść i prawidłowość prowadzenia dziennika budowy jest z reguły pomocna, lecz nie może stanowić jedynej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia i to w dodatku w sytuacji, kiedy strona twierdzi o tym, że roboty budowlane były nieprzerwanie kontynuowane, na co posiada dowody. W tych warunkach organy nie były uprawnione, ani do stwierdzenia, że brak prowadzenia od [...] robót budowlanych stanowił okoliczności bezsporną, ani do poprzestania na poczynieniu ustaleń w zakresie treści dziennika budowy i zaniechaniu podjęcia jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej co do zebrania dokumentów, jak i przesłuchania świadków i inwestora, ewentualnie poddania oględzinom obiektu, na okoliczność w jakich okresach była prowadzona budowa od momentu ustatecznienia się decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, oraz, czy występowały przerwy w jej prowadzeniu, a jeżeli tak, to jak długo trwały. Wskazane dowody należało skonfrontować z treścią zapisów w dzienniku budowy i poddać ocenie cały materiał dowodowy. W ocenie sądu, uznanie zaś przez organy zaistnienia przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, bez podjęcia powyższych działań było wadliwe, albowiem nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1, oraz 107 § 1 i 3 kpa. Zgodnie z zasadami, które z nich wynikają, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7). Organy te są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1), co winno zostać uwidocznione w uzasadnieniu decyzji administracyjnej, która winna zawierać w uzasadnieniu faktycznym sprawy wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w uzasadnieniu zaś prawnym - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3). Trzeba też podkreślić, że zgodnie z przepisem art. 45 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez właściwy organ. Status ten oznacza nadanie dziennikowi rangi stosunkowo silnego środka dowodowego, bowiem większość przepisów proceduralnych wiąże z dokumentami urzędowymi domniemanie prawdziwości ich treści. Jednak zgodnie z przepisem art. 76 § 3 k.p.a., istnieje możliwość przeprowadzenia dowodu zaprzeczającego ich treści, a więc również treści dziennika budowy (Prawo budowlane pod red. Z. Niewiadomskiego, op.cit., str. 473 - 474). Należy również zwrócić uwagę na fakt, iż dla zachowania waloru dokumentu urzędowego wymagane jest prowadzenie dziennika budowy w sposób zgodny z przepisami ustawy i akcie wykonawczym. Wskazać również trzeba, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 10 § 1 k.p.a., w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., poprzez zaniechanie doręczenia odpisu decyzji pełnomocnikowi skarżących. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nakazujący doręczanie pism pełnomocnikowi strony, nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji, postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia SN z dnia 9 września 1993 r., III ARN 45/93, OSNCP 1994, nr 5, poz. 112, trafnie stwierdzono, że strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa, a jeżeli organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów i otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna ona uzyskać w państwie prawa. Pogwałcenie przepisu art. 40 § 2 k.p.a. godzi w wysokie wartości prawne, gwarantowane jednostce w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uchybienie to zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowi samodzielną przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei, jak wynika z przepisu art. 145 § 1pkt 1 lit "b" p.p.s.a., sąd uchyla decyzję administracyjną, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien wyeliminować stwierdzone uchybienia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."b" i "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 tejże ustawy.