II OSK 1679/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 616/09 w sprawie ze skargi E. G. i W. G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 616/09 w sprawie ze skargi W. i E. G. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego w pkt I uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; w pkt II stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; w pkt III zasądził od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 9 lipca 2009 r. na skutek kontroli budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości B., na dz. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy stwierdził, że E. i W. G. przystąpili do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego bez zawiadomienia organu nadzoru budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wymierzył E. i W. G. karę w wysokości 10 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w B., gm. D., na dz. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że przystąpienie do użytkowania budynku mieszkalnego w B. potwierdziła S. D., której nieruchomość sąsiaduje z działką inwestora. Dodatkowo w celu ustalenia miejsca zameldowania Inwestorów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy wystąpił do Wójta Gminy Dobroszyce o udzielenie informacji, czy inwestorzy zameldowali się na pobyt stały pod adresem B. Z uzyskanych informacji wynika, że W. i E. G. zostali zameldowani na pobyt stały w dniu 12 października 2006 r. w przedmiotowym budynku. Fakt przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego potwierdzili również świadkowie S. D., J. W. oraz J. B., z których zeznań wynika jednoznacznie, że W. i E. G. przystąpili do użytkowania budynku mieszkalnego w B. przed zgłoszeniem właściwemu organowi zakończenia budowy budynku mieszkalnego. Przesłuchano również pracownika PINB w Oleśnicy J. B., który uczestniczył w czynnościach kontrolnych dokonywanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w budynku mieszkalnym w B. w dniu 9 lipca 2009 r. Świadek zeznał, że wewnątrz budynku pomieszczenia były umeblowane i brak było śladów wykonywanych robót budowlanych, w kuchni znajdowały się naczynia i przetwory spożywcze. W pokoju dziennym znajdowały się rośliny doniczkowe a fotele przykryte były kocami. W kotłowni znajdowały się rolki kartonów i drewno, które prawdopodobnie służyły do opału. Na pierwszej kondygnacji w sypialniach widoczna była pościel na łóżkach. Pismem z dnia 8 września 2009 r. E. i W. G. wnieśli do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy z dnia [...] sierpnia 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy z dnia [...] sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w dniu 18 listopada 2008 r. kierownik budowy przedmiotowego budynku – B. G., podczas przesłuchania w siedzibie organu I instancji pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania stwierdził m.in., iż obiekt pomimo niezakończenia części robót wykończeniowych od ok. 4 lat jest użytkowany. W ocenie organu zgodnie z dyspozycją art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego, właściwy organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 cyt. ustawy (regulującym sposób obliczania kary), z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z art. 59f ust. 1 wynika, że karę stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (ust. 2). Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (ust. 3). Zdaniem organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy dokładnie wyjaśnił wszystkie istotne dla niniejszej sprawy okoliczności faktyczne zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wysokość nałożonej kary jest prawidłowa ponieważ organ I instancji właściwie ustalił kategorię obiektu jako I (budynek mieszkalny jednorodzinny), współczynnik kategorii obiektu jako 2,0, współczynnik wielkości obiektu jako 1,0. W związku z tym wysokość kary obliczonej zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 59f w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wynosi 10 000 zł. E. i W. G. pismem z dnia 3 listopada 2009 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z [...] października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 616/09, na podstawie art. 145 § 1 lit. b/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. w pkt I uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy z dnia [...] sierpnia 2009 r. oraz postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2009 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w sprawie nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w B., które zakończyć by się mogło wydaniem postanowienia w trybie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania, nie zostało wszczęte ani też prowadzone formalnie żadne postępowanie. To zaś stanowi naruszenie zarówno art. 10 § 1 jak i art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. Jeżeli natomiast organ I instancji uzyskał określone informacje dotyczące użytkowania w/w budynku w toku prowadzonego innego postępowania, winien był wszcząć z urzędu odrębne postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania tego obiektu. Tego w niniejszej sprawie organ I instancji nie uczynił. Należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie nałożenia kary za stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi odrębne postępowanie administracyjne. Oznacza to w że "dopiero wszczęcie postępowania umożliwia przeprowadzenie i zbieranie dowodów. Nie jest zatem dopuszczalne prowadzenie postępowania dowodowego przed wszczęciem postępowania z urzędu". Powyższe jest istotne z uwagi na to, że przedmiot postępowania, który powinien być podany do wiadomości stron w zawiadomieniu, o jakim mowa w art. 61 § 1 i 4 k.p.a., zakreśla granice postępowania, które nie mogą być zmienione bez poinformowania strony. Stąd też treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania powinna wskazywać rodzaj sprawy będącej przedmiotem tego postępowania. Obowiązkiem organu jest stworzenie stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego pozbawia stronę możliwości udziału w postępowaniu, co stanowi rażące naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu w aktach sprawy nie ma żadnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu. Organ podejmował szereg czynności, jednakże wszystkie z nich były prowadzone w ramach innego postępowania administracyjnego, a mianowicie dotyczącego wykonania istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego przez W. i E. G. w trakcie budowy w/w budynku. Wszczęcie odrębnego postępowania jest również istotne z uwagi na konieczność wyznaczenia kręgu stron postępowania w nowym postępowaniu, który nie musi być tożsamy z kręgiem stron postępowania w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie Sądu – art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego uprawnia organy nadzoru do wymierzenia kary tylko wtedy, gdy uzyskano pozwolenie na budowę obiektu budowlanego i zrealizowano go zgodnie z pozwoleniem i zatwierdzonym projektem. Regulacja przyjęta przepisami art. 57 ust. 7 w związku z art. 54 Prawa budowlanego nie przewiduje żadnych wyjątków od obowiązku wymierzenia przez właściwy organ kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Kara taka powinna zostać wymierzona w każdym przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Postępowanie w przedmiocie wykonania istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego może toczyć się obok (niezależnie) postępowania w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1179/09). Skarżący zarzucili w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze, wydanie postanowienia w oparciu o zeznania osób zainteresowanych w sprawie. Z uwagi na powyższe uchybienia organu I instancji zarzut ten jest w pełni uzasadniony. Konsekwencją powyższych uchybień było także brak zakończenia postępowania wyjaśniającego i zawiadomienia przez organ I instancji skarżących o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, czym niewątpliwie naruszono obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. Tym samym należało stwierdzić, że organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie, czynił to z naruszeniem zasady ogólnej czynnego udziału stron w postępowaniu. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi – w ocenie Sądu – kwalifikowaną wadę procesową, która uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. i to bez względu na to, czy miało ono, czy też nie, wpływ na wynik sprawy – treść postanowienia. Powyższych uchybień, jakimi dotknięte było postępowanie organu I instancji, nie dostrzegł organ II instancji, dopuszczając się tym samym naruszeń prawa, tj. art. 15, art. 138 k.p.a. Istotą bowiem postępowania przed organem II instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez ten organ. Kontrola organu II instancji obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 138 k.p.a. organ II instancji rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Pismem z dnia 15 czerwca 2010 r. skargę kasacyjną do Naczelnego Sadu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 kwietnia 2010 r. wniósł Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa procesowego: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i lit. c/ p.p.s.a w zw. z art. 61 § 4 k.p.a., poprzez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu I instancji z istniejącymi dowodami i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji uznanie, że organ I instancji nie wszczął odrębnego postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu, a wszystkie czynności dowodowe zostały przeprowadzone w toku innego postępowania, podczas gdy w istocie postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania zostało wszczęte poprzez pierwszą czynność procesową, jaką było zawiadomienie inwestorów o zamiarze przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 82 i 83 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji zakwestionowanie mocy dowodowej zeznań świadków jako osób rzekomo zainteresowanych w sprawie, pomimo że osoby zeznające w charakterze świadków nie podlegały wyłączeniu podmiotowemu, o którym mowa w art. 82 k.p.a. i składały zeznania pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu I instancji z istniejącymi dowodami i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego polegającą na błędnym przyjęciu przez Sąd, iż organ I instancji nie wypełnił, wynikającego z przepisu art. 10 § 1 k.p.a., obowiązku zapewnienia stronom prawa do czynnego udziału w postępowaniu oraz, że błędów tych nie dostrzegł organ odwoławczy podczas, gdy prawo to było zapewnione, w szczególności strony zostały poinformowane o toczącym się z ich udziałem postępowaniu w sprawie nielegalnego użytkowania (postępowanie to zostało wszczęte zawiadomieniem o dowodzie ze świadków); z kolei zaniechanie przez organ I instancji zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania, jakkolwiek stanowiące wadę proceduralną, nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy wobec bezsporności faktu nielegalnego użytkowania obiektu, co z kolei organ odwoławczy szeroko, wyjaśnił w treści postanowienia II instancji W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy zgromadzone w toku postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania dowody w pełni potwierdzają konieczność zastosowania kary, a nadto strony przyznały w toku rozprawy przed Sądem I instancji fakt użytkowania obiektu. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania W rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i c/ p.p.s.a. w związku z art. 61 § 4, art. 82, art. 83 § 3 oraz art. 10 § 1 k.p.a. nie są uzasadnione, gdyż nie znajdują potwierdzenia w aktach administracyjnych sprawy. Zaskarżony wyrok uchylający zaskarżone postanowienie i postanowienie organu pierwszej instancji, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł z powodu tego, że "nie zostało wszczęte ani też prowadzone formalnie żadne postępowanie". Po dokładnej analizie akt administracyjnych sprawy należy w pełni się zgodzić z tą oceną. Co do zasady należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż datą wszczęcia postępowania z urzędu jest data podjęcia przez organ pierwszej czynności procesowej. W niniejszej sprawie wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, za taką czynność w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego (art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego), nie można przyjąć zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia w dniu 12 sierpnia 2009 r. dowodu z przesłuchania świadków. Bowiem w piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skierowanym do W. i E. G., zawiadamia się strony o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadków, jednak we wstępnej części tego pisma zaznaczono, iż czynność ta ma być przeprowadzona "w związku z prowadzonym przez tut. organ nadzoru budowlanego postępowaniem administracyjnym w sprawie wykonania istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (...)". Podobnie określono przedmiot postępowania administracyjnego w wezwaniach z dnia 23 lipca 2009 r. skierowanych do J. B., J. W. i S. D. Z powyższego wynika, że formalnie nie zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnego przystąpienia W. i E. G. do użytkowania obiektu budowlanego, nie zawiadomiono też o wszczęciu takiego postępowania zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. Jak wynika z protokołu oględzin robót budowlanych z dnia 9 lipca 2007 r. czynność tę wykonano również w sprawie "istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego". Tymczasem na powyższą kontrolę budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego organ pierwszej instancji powołuje się w uzasadnieniu decyzji z dnia 31 sierpnia 2009 r., podobnie organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] października 2009 r. Bezspornym jest też, że organ przed wydaniem decyzji nie umożliwił skarżącym wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Nie można więc przy takiej kumulacji naruszeń przepisów postępowania, rozważać czy naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., mogło mieć wpływ na wynik sprawy, jak to proponuje się w skardze kasacyjnej. Sąd zaskarżonym wyrokiem nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i c/ p.p.s.a. w związku z art. 82 i art. 83 § 3 k.p.a., gdyż jak wynika z uzasadnienia wyroku (s. 10), z uwagi na uchybienia procesowe Sąd nie zajął stanowiska w kwestii merytorycznej oceny prawidłowości podjętych postanowień. Powyższe stwierdzenie świadczy też o tym, że zaskarżonym wyrokiem nie naruszono art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Na skutek uchylenia zaskarżonym wyrokiem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, organy nadzoru budowlanego powinny przeprowadzić postępowanie w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego (art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego) z poszanowaniem wszystkich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, niezależnie od innych postępowań toczących się w związku z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w B. gm. D. działka nr [...]. Biorąc powyższe, iż żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.