II OSK 870/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. NSA Teresa Rutkowska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.P. i G.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 643/09 w sprawie ze skargi S.P. i G.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę S.P. i G.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w dniu 1 października 2008 r. inwestor – Miejski Zarząd Dróg w Kielcach – zwrócił się do Prezydenta Miasta Kielc z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie ul. [...] w ciągu drogi krajowej nr [ w Kielcach. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Prezydent Miasta Kielce określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie ul. [...] na odcinku od ul. [...] (obecna nazwa [...]) do granic miasta w ciągu drogi krajowej nr [...] w Kielcach. Organ I instancji stwierdził, że projektowane przedsięwzięcie obejmuje poszerzenie istniejącej jezdni zachodniej, wzmocnienie nawierzchni poprzez wykonanie nakładki bitumicznej jezdni zachodniej, budowę jezdni wschodniej szerokości 7 m, przebudowę skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] i ul. [...] oraz skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], budowę kanalizacji deszczowej, zatok autobusowych, dróg zbiorczych, drogi do pól, ścieżek rowerowych, chodników, wjazdów do posesji, oświetlenia ulicznego wraz z przebudową kolidujących odcinków sieci energetycznych, konstrukcji wsporczej, sygnalizacji świetlnych, oznakowania poziomego i pionowego, rezerwowych przejść dla kabli energetycznych i teletechnicznych, istniejących wodociągów, których trasa koliduje z projektowaną inwestycją, wykonanie 3 obiektów mostowych, przepustów, urządzeń teletechnicznych oraz wycinkę drzew kolidujących z projektowaną inwestycją. Organ I instancji określając warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji nakazał w szczególności uwzględnić konieczność ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla gruntów sąsiednich. Organ określił również wymagania dotyczące ochrony przyrody, które powinny zostać uwzględnione w projekcie budowlanym. Na wnioskodawcę nałożono także obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej w zakresie emisji hałasu i zanieczyszczeń do powietrza oraz jakości odprowadzanych ścieków do wód i ziemi. Przedłożony w dniu 5 grudnia 2008 r. przez działającego w imieniu inwestora [...] – S.B. i Wspólnicy Sp.j. i uzupełniony aneksem raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko został uzgodniony przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach (postanowienie z dnia 23 lutego 2009 r.), który określił warunki realizacji przedsięwzięcia w zakresie ochrony przed hałasem, ochrony wód powierzchniowych i podziemnych, ochrony powietrza i wpływu na wzajemne oddziaływanie elementów środowiska. Także Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 25 lutego 2009 r. określił wymagania w zakresie ochrony środowiska na etapie budowy, eksploatacji i ewentualnej likwidacji oraz wymagania dotyczące projektu budowlanego. Jednocześnie organ I instancji nałożył na wnioskodawcę obowiązek sporządzenia analizy porealizacyjnej, z uwagi na dane zawarte w raporcie wskazujące możliwość wystąpienia ponadnormatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w trakcie jego eksploatacji w zakresie emisji hałasu i zanieczyszczeń powietrza. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że raport o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko został wykonany zgodnie z wymogami art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) – zwanej dalej p.o.ś. W raporcie zawarto charakterystykę planowanego przedsięwzięcia, określono warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia oraz przedstawiono cztery warianty planowanej eksploatacji. Dokonując wyboru wariantu nr II podkreślono, że jest to wariant najkorzystniejszy dla środowiska, przedstawiający oddziaływanie przedsięwzięcia na etapie budowy oraz eksploatacji, stwarzający możliwość ochrony istniejących zabudowań narażonych na negatywne oddziaływanie nadmiernego hałasu drogowego dzięki zainstalowaniu ekranów akustycznych, które stanowić będą również filtr dla emitowanych przez pojazdy zanieczyszczeń. W raporcie poddano analizie również wariant "0", polegający na nie podejmowaniu inwestycji, stwierdzając, że zaniechanie przebudowy drogi przy wzrastającej liczbie samochodów z niej korzystających spowoduje dalsze pogorszenie stanu drogi, co w przyszłości przyczyni się do zwiększenia negatywnego oddziaływania tej drogi na środowisko (pogorszenie warunków akustycznych, wzrost zanieczyszczenia powietrza, wprowadzanie nieoczyszczonych ścieków opadowych bezpośrednio do gruntu), a pogarszający się stan nawierzchni drogi będzie negatywnie oddziaływał na bezpieczeństwo ruchu pieszego. W raporcie szczegółowo opisano przewidywane oddziaływanie przedsięwzięcia, podczas jego realizacji i eksploatacji, na powierzchnię ziemi i glebę, krajobraz i roślinność naturalną, obszary i obiekty podlegające ochronie przyrody i krajobrazu, wody powierzchniowe i podziemne, powietrze i klimat akustyczny. Przedstawiono również metodykę prognozowania przewidywanego oddziaływania na środowisko oraz wskazano działania, które należy podjąć w celu zapobiegania lub ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko. Zdaniem autorów raportu, na obecnym etapie realizacji inwestycji nie ma potrzeby tworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Uściślenie obszaru oddziaływania inwestycji w zakresie rozprzestrzeniania się hałasu dokonane zostanie na etapie późniejszych opracowań na podstawie wyników badań przedstawionych w analizie porealizacyjnej. Podkreślono, że obliczenia i analizy wykonano z uwzględnieniem najbardziej niekorzystnych warunków, tj. najwyższych wartości natężenia ruchu, udziału pojazdów ciężkich, które w rzeczywistości nie występują jednocześnie w tym samym czasie. Odnośnie oddziaływania przedsięwzięcia na powietrze w raporcie wskazano, że na etapie realizacji będzie ono miało charakter czasowy. W tej fazie głównym źródłem zanieczyszczenia będą spaliny pojazdów o prognozowanej strukturze i natężeniu ruchu. Aktualny stan zanieczyszczeń powietrza w rejonie ul. [...] przyjęto do obliczeń wg danych Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Kielcach. Ponadto, wartości dopuszczalnych stężeń przyjęto na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 5 grudnia 2002r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu. Organ zgodził się z zarzutami stron, że wyniki obliczeń dla stanu aktualnego i prognozowanego wykazują przekroczenia dopuszczalnych wartości w stosunku do stężeń jednogodzinnych oraz maksymalnych tlenków azotu i dwutlenku siarki. Jednocześnie jednak za prawidłowe uznał stanowisko autorów raportu, potwierdzające, że obszary, dla których występują przekroczenia rozmieszczone są punktowo, a uzyskane wyniki maksymalne są wartościami wyliczonymi czysto teoretycznie przy szczególnie niekorzystnych warunkach meteorologicznych, które w rzeczywistości nie muszą wystąpić. Podkreślono, że zapewnieniu standardów ochrony środowiska służy nałożony na inwestora obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej, umożliwiający dalsze działania (wydłużenie lub nadbudowa ekranów akustycznych, dodatkowe pasy zieleni czy też utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania) w sytuacji, gdy standardy jakości środowiska nie będą mogły być dotrzymane. W skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Sąd I instancji orzekł, że raport sporządzany na użytek postępowania wiążącego się z realizacją inwestycji budowlanych jest dokumentem prywatnym, będącym dowodem w sprawie administracyjnej, przedkładanym przez inwestora. Ponadto inne podmioty uczestniczące w tym postępowaniu jako strony lub na prawach strony mają wynikającą z przepisów o postępowaniu dowodowym w k.p.a., możliwość zgłaszania wniosków dowodowych zmierzających do podważenia miarodajności tego dowodu np. w postaci opinii sporządzonej przez inną osobę posiadającą odpowiednią wiedzę i kwalifikacje. Skarżący poza własnym stanowiskiem, nie popartym opinią osoby posiadającej specjalistyczną wiedzę w zakresie ochrony środowiska, nie przedłożyli innych dowodów podważających ustalenia i wnioski raportu, a to oznacza, że nie mogą skutecznie kwestionować jego wiarygodności. Z kolei, co wynika z materiału dokumentacyjnego, raport był poddany ocenie i został uzgodniony z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Kielcach oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, które są organami właściwymi w rozumieniu art. 48 ust. 2 pkt 3a i art. 57 ust. 1 ustawy p.o.ś. w zakresie przedmiotowym realizacji danego przedsięwzięcia. W świetle przedstawionych przez Kolegium rozważań, Sąd I instancji za prawidłowe uznał ustalenia odnośnie sporządzenia raportu uzupełnionego aneksem przy zachowaniu wymogów określonych art. 52 ust. 1 p.o.ś. Zdaniem Sądu instancji, ocena kompletności raportu nie budzi zastrzeżeń. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania: Po pierwsze, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – w związku z art. 75 § 1 k.p.a. polegające na nieuprawnionym wykluczeniu przez Sąd I instancji z materiału dowodowego sprawy, analizy wyjaśnień strony skarżącej i przyjęcie, że wyjaśnienia te, złożone i analizowane przez organy administracji, nie mają waloru samoistnego środka dowodowego. Po drugie, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu błędnego i nieusprawiedliwionego okolicznościami sprawy wniosku, że organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów i wyjaśnień podniesionych przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Po czwarte, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. i art. 52 ust. 1 p.o.ś. polegające na niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego wynikającego z błędu subsumcji, czyli wadliwego uznania, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada normie przepisu art. 52 ust. 1 pkt 11 p.o.ś. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, należy stwierdzić, że wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy. Należy także przypomnieć, że sąd administracyjny nie przeprowadza samodzielnie postępowania dowodowego oprócz wyjątku z art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a., który w tej sprawie nie wystąpił gdyż dotyczy dopuszczenia dowodu z dokumentów. Natomiast w stanie faktycznym danej sprawy Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że zarzuty strony skarżącej wobec ustaleń i wniosków raportu dotyczących warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na środowisko nie zostały sformułowane np. w oparciu o opinię specjalistyczną skutecznie kwestionują ustalenia raportu. Oczywiście, chociaż raport nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. to zawiera jednak wiadomości specjalistyczne związane z innymi gałęziami nauki np. z chemii, biologii czy też fizyki, czyli są to tzw. odesłania pozasystemowe do innych gałęzi nauki. Oznacza to, że ich weryfikacja wymaga także odpowiedniej wiedzy specjalistycznej podlegającej następnie ocenie przez właściwe organy, w trybie art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zaś Sąd I instancji dokonuje tylko kontroli prawidłowości tych ustaleń faktycznych. Stąd, ustawodawca wymaga także żeby przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji danego przedsięwzięcia nastąpiło uzgodnienie warunków jego realizacji z właściwymi organami, w tym także wydanie opinii w sprawie zakresu raportu. W tej sprawie nastąpiło to także, ponieważ Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kielcach oraz Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach dokonali pozytywnych uzgodnień warunków realizacji danego przedsięwzięcia zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 2 pkt 3a i art. 57 ust. 1 ustawy p.o.ś. w związku z art. 52 ust. 1 tejże ustawy. Należy także podkreślić, co prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że raport spełnia ustawowo określone wymagania. W szczególności zawiera charakterystykę danego całego przedsięwzięcia, opis analizowanych wariantów, a także wariantu, który polegałby na braku realizacji przedsięwzięcia jak i uzasadnienie wyboru wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Ponadto zawiera również analizę ewentualnych oddziaływań danego przedsięwzięcia na środowisko podczas realizacji jak i eksploatacji inwestycji na powierzchnię ziemi i glebę, a także na krajobraz i roślinność naturalną, na obszary i obiekty, które podlegają ochronie przyrody i krajobrazu, na wody powierzchniowe i podziemne, powietrze, klimat akustyczny jak i zawiera opis metod prognozowania, zastosowanych w tym raporcie. Ustalenia raportu zawierają także działania, które trzeba podjąć pod kątem zapobiegania czy też ograniczania negatywnych oddziaływań na środowisko oraz analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z realizacją przedsięwzięcia (s. 91 raportu). Ponadto, co należy również podkreślić, nałożono dodatkowo na inwestora obowiązek przeprowadzenia analizy porealizacyjnej w przedmiocie emisji hałasu, jakości odprowadzanych ścieków do wód śródlądowych i do ziemi, a także emisji zanieczyszczeń do powietrza w celu zachowania standardów jakości środowiska po zakończeniu realizacji danego przedsięwzięcia, łącznie z ewentualnym obowiązkiem utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania w świetle dyspozycji art. 135 ustawy p.o.ś. Oznacza to, że Sąd I instancji nie naruszył w tej sprawie art. 151 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. i art. 75 § 1 k.p.a. jak i art. 77 § 1 k.p.a. odnośnie błędnej kontroli stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy. Po drugie, chybiony jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy przez powyższe unormowanie. Ponadto w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 przepis art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę prawną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego orzeczenia, co w tej sprawie nie nastąpiło. Po trzecie, biorąc pod uwagę prawidłowo ustalony w tej sprawie stan faktyczny chybiony jest całkowicie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy p.p.s.a. i art. 52 ust. 1 ustawy p.o.ś. z powodu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego spowodowanego rzekomo błędem subsumcji w świetle dyspozycji art. 52 ust. 1 pkt 11 ustawy p.o.ś. Należy także dodać, że jeżeli niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polega głównie na tzw. błędzie subsumcji, czyli na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej, to ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego skierowanego na to uchybienie, może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt I FSK 503/09, Lex nr 510713). Ponadto jeżeli Autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku, i preferuje stan faktyczny sprawy uznawany przez siebie za prawidłowy, to nie może skutecznie podnosić zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie. Dlatego też, także z tego powodu, podniesione w sprawie niniejszej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie. Z jednej strony bowiem Autor skargi kasacyjnej, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania podważa w istocie prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji kontroli ustaleń faktycznych, wskazując, że Sąd ten jego zdaniem wadliwie skontrolował ustalenie stanu faktycznego sprawy przez organy administracji, a z drugiej strony zarzuca Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, których prawidłowe zastosowanie może mieć miejsce jedynie w bezspornym, prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny z powodu braku usprawiedliwionych podstaw oddalił skargę kasacyjną.