II SA/Bd 1027/09

29 grudnia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie WSA: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 grudnia 2009r. sprawy ze skargi B.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2009r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta W., w oparciu o art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ustalił, po rozpoznaniu wniosku Wydziału Inwestycji i Zamówień Publicznych Urzędu Miasta W., lokalizację inwestycji celu publicznego w formie budowy tunelu dla pieszych na P. W. we W. Powyższa inwestycja planowana jest w ramach realizacji zadania "Lokalny Program Rewitalizacji W." – Rewitalizacja historycznego P. W. na terenie działek nr [...], obręb W. [...] i nr v obręb W. [...]. Jednocześnie w decyzji ustalone zostały warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, ze wskazaniem, że obiekt budowlany oraz sposób zagospodarowania działki należy projektować z uwzględnieniem Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. W załączniku do decyzji określono ponadto linie rozgraniczające teren inwestycji. Jak wskazano w uzasadnieniu teren realizacji inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jest natomiast usytuowany w strefie ochrony konserwatorskiej Dzielnicy Starego Miasta W., wpisanej mocą decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. do rejestru zabytków pod numerem [...]. W związku z powyższym wszelkie prace realizowane na terenie P. W. we W. wymagają przed ich podjęciem decyzji zezwalającej Konserwatora Zabytków. Organ wskazał, że o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie inwestor oraz właściciele nieruchomości, na których inwestycja będzie realizowana powiadomieni zostali na piśmie, natomiast pozostałe strony powiadomione zostały w sposób określony w art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem poprzez obwieszczenie, a także zawiadomienie umieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta W. Jak wynika z dalszej części uzasadnienia, wydanie decyzji poprzedzone zostało uzgadniającym postanowieniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] Nr [...], a także, z uwagi na okoliczność, że inwestycja realizowana będzie na obszarze przylegającym do pasa drogowego, opinią Miejskiego Zarządu Dróg z dnia [...] Nr DT – [...]. Inwestycja uwzględnia ponadto politykę przestrzenną miasta określoną w uchwale Rady Miasta W. Nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W.". Od powyższej decyzji odwołanie wniósł B. J., reprezentowany przez pełnomocnika. Odwołujący się podniósł, iż kwestionowana decyzja wydana została przez niewłaściwy organ, Prezydenta Miasta W., bowiem jako, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Gmina Miasta W., Prezydent winien być z niniejszej sprawy, w opinii odwołującego się, wyłączony. Odwołujący się podkreślił, że Prezydent miasta nie może jednocześnie występować w imieniu gminy, jako strony w sprawie i jako organ rozpoznający sprawę, przy czym zakaz ten obejmuje także ogół pracowników Urzędu Miasta. Jak ponadto wynika z treści odwołania, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem ustaw o gospodarce nieruchomościami oraz zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym, rozstrzygnięcie o którym mowa, jak podniósł odwołujący się, dotyczy inwestycji, która nie spełnia przesłanek określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponadto wniosek o wydanie zaskarżonej decyzji był niekompletny, nie spełniał bowiem wymogów określonych w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności nie zawierał określenia oddziaływania inwestycji, a także szczegółowej charakterystyki w zakresie w tej normie wskazanym. Odwołujący się wskazał wreszcie, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wskazał także, że uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Miasta W. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obejmującego miejsce realizacji spornej inwestycji celu publicznego, przy czym Prezydent Miasta W. przez okres ok. półtora roku nie podejmował czynności w celu wykonania wyżej wskazanej uchwały, pozbawiając społeczeństwo możliwości wpływania na kształtowanie ładu przestrzennego. Odwołujący się podniósł, że organy gminy mają, na podstawie art. 58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, możliwość przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po wpłynięciu wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, obejmującego teren, dla którego brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i dla którego gmina zamierza taki plan uchwalić. Obowiązkiem organu wykonawczego jest zatem zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, w sytuacji, w której organ ten ma wiedzę o zamiarze organów gminy przystąpienia do uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 kpa, umorzyło postępowanie odwoławcze. Jak wskazano w uzasadnieniu w pierwszej kolejności ustaleniu podlegało, czy odwołanie pochodzi od osoby uprawnionej, zatem mającej w niniejszym postępowaniu status strony, w związku z czym, pismem z dnia [...], zwrócono się do odwołującego się do wykazania interesu prawnego lub obowiązku, jako przesłanki koniecznej do uznania odwołującego się za stronę postępowania. W odpowiedzi na powyższe pismo wezwany wskazał dokumenty w postaci odpisu z księgi wieczystej [...], wypis z rejestru gruntów z dnia [...] i wyrys z mapy ewidencyjnej wskazujące, że odwołujący się nie jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji i będącej w obszarze jej oddziaływania. Organ podał, że odwołujący się nie wskazał jednocześnie na żadne okoliczności faktyczne, ani przepisy, z których można by wywieść, że tego rodzaju inwestycja będzie oddziaływała na jego nieruchomość w sposób ograniczający lub zakłócający korzystanie z niej. Organ zanegował twierdzenie, że o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego należy zawiadomić bezpośrednio również właścicieli nieruchomości sąsiednich, albowiem sposób zawiadamiania uregulowany jest w art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał ponadto, że podmioty uważające się za strony postępowania winny wykazać swój interes prawny w postępowaniu, poprzez wykazanie wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z rzeczy, a takie okoliczności w niniejszej sprawie przez B. J. wskazane nie zostały. Jak wynika z treści decyzji, wyżej wymieniony wskazał jedynie, jakie elementy powinny być według niego brane pod uwagę przy ustalaniu obszaru oddziaływania, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, nie wskazując przy tym w jaki sposób planowana inwestycja ograniczy korzystanie przez niego z nieruchomości. Kolegium, w oparciu o mapę inwestycji podało, że pomiędzy granicą terenu realizacji przedsięwzięcia, a granicą nieruchomości odwołującego się istnieje odległość ok. 80 m, w związku z czym, trudno stwierdzić bezpośrednie oddziaływanie, zwłaszcza, że inwestycja dotyczy obiektu budowlanego w postaci podziemnego przejścia dla pieszych. Organ wskazał, że interes prawny, warunkujący posiadanie przymiotu strony, wynikać musi z przepisów prawa materialnego. Wykazanie tego interesu ciąży, jak podkreśliło Kolegium, na zainteresowanym. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B. J., reprezentowanego przez pełnomocnika, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Zakwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 140, art. 144 – 145 kc oraz art. 28 kpa w związku z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisów proceduralnych – art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 127 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 107 § 3 kpa. Uzasadniając naruszenie przepisów prawa materialnego, skarżący wskazał, że w wyniku wydania decyzji z dnia [...] oraz z dnia [...] utraci dostęp do drogi publicznej od strony frontu budynku. Z uwagi na powyższe istnieje konieczność zażądania od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia drogi koniecznej w trybie art. 145 kc. Powyższe ograniczenie stanowi, w opinii skarżącego, istotne naruszenie art. 140 kc, zgodnie z którym może on w granicach prawa i zasad współżycia społecznego korzystać, z wyłączeniem innych osób, zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Skarżący podniósł również, że nieruchomość jego narażona będzie ze strony sąsiednich nieruchomości, na których realizowana będzie inwestycja, na immisje w postaci hałasu spowodowanego zwiększeniem przepustowości dróg, drgań konstrukcji budynków wywołanych zwiększonym ruchem pojazdów, zwiększeniem zanieczyszczenia powietrza, co narusza interes prawny, o którym mowa w art. 140 kc. Skarżący podniósł, że w świetle powyższych okoliczności bezsprzecznie posiada interes prawny w przedmiotowej sprawie, a tym samym w prowadzonym postępowaniu przysługuje mu przymiot strony. Skarżący podniósł, że organ nie zbadał, czy planowane inwestycje oddziaływać będą na nieruchomości sąsiednie w sposób ograniczający korzystania z prawa własności. Zarzucił ponadto brak ustaleń dotyczących rodzaju i rozmiaru planowanych inwestycji oraz analizy wpływu tych inwestycji na działki sąsiednie. Za błędne uznał ponadto oparcie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie wyłącznie o decyzję z dnia [...] z pominięciem decyzji z dnia [...]. Skarżący zarzucił organowi również brak należytego uzasadnienia zakwestionowanej decyzji. Za niewystarczające uznał bowiem zbyt w swoim mniemaniu ogólne stwierdzenie, że skarżący nie udowodnił swojego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie wraz z podaniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, negatywnie odnosząc się do zawartych tam argumentów, podtrzymując jednocześnie stanowisko zajęte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że nie narusza ona prawa. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - P.p.s.a), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując analizy zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego oraz przeprowadzając ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć, w kontekście podniesionych zarzutów oraz uprawnień przysługujących Sądowi z urzędu, nie dopatrzył się uchybień skutkujących uchyleniem zaskarżonych decyzji. Przy wydawaniu zaskarżonych rozstrzygnięć nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego. Skarga jest zatem bezzasadna. W pierwsze kolejności należy zwrócić uwagę, że istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy skarżącemu, jako właścicielowi działki nr [...], przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie zakończonym decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego na terenie działek nr [...], obręb W. [...] i nr [...] obręb W. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...]. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa ze skutkiem umorzenia postępowania odwoławczego. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 przyjęto, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. ONSA 1999/4/119. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie był zawiadomiony na piśmie o decyzji lokalizacyjnej. Powyższe nie stanowi o naruszeniu przepisów postępowania przez organ. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji nie miał obowiązku wynikającego z przepisów prawa do zawiadomienia na piśmie skarżącego, ponieważ działka nr [...] stanowiąca jego własność nie znajduje się w liniach rozgraniczających teren inwestycji. Na działce tej nie będzie lokalizowana przedmiotowa inwestycja celu publicznego. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Złożone przez skarżącego odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] organ miał obowiązek zweryfikować pod względem formalnym. Według reguł obowiązujących w kodeksie postępowania administracyjnego postępowanie odwoławcze pojmowane było i jest jako proces trójfazowy: pierwsza faza to czynności wstępne (badanie odwołania pod względem formalnym), drugą fazą będzie rozpoznanie odwołania pod względem merytorycznym i ostatnia (trzecia) faza to wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze. Legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. Wystarczające jest dla skutecznego wniesienia odwołania przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, skuteczne zatem powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. W tym wypadku również powód umorzenia powstanie w konkretnej sprawie administracyjnej, dotyczącej indywidualnie oznaczonego podmiotu. Nie ma powodów, by traktować interes prawny strony jako sui generis zagadnienie wstępne. Do przytoczonych już argumentów trzeba dodać jeszcze jeden element. Konieczność wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. zachodzi w przypadku ustalenia w toku postępowania odwoławczego nieposiadania interesu prawnego przez podmiot odwołujący się. W rozumieniu art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżący nie wykazał aby jego interes prawny został naruszony. Załączony do decyzji lokalizacyjne załącznik graficzny zawierający naniesione linie rozgraniczające inwestycji nie potwierdza stanowiska skarżącego na bezpośrednie sąsiedztwo inwestycji z nieruchomością skarżącego. Planowana inwestycja nie będzie realizowana na całym terenie stanowiącym P. W., lecz na jego części na terenie działek nr [...], obręb W. [...] i nr [...] obręb W. [...]. Inwestycja zamknie się w liniach rozgraniczających teren. Lokalizacja inwestycji oddalona jest od nieruchomości skarżącego. W dniu rozprawy pełnomocnik skarżącego wskazał na mapie załączonej do akt administracyjnych ( k. 38) lokalizację nieruchomości skarżącego, która bezpośrednio graniczy z terenem objętym inwestycją, w stosunku do której prowadzone jest postępowanie i wydana została odrębna decyzja. W skardze skarżący wskazał na decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...], sygn. akt [...] w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego budowy ciągów pieszych, dróg, zespołu fontann i infrastruktury technicznej na terenie działek nr [...],[...] i [...] obręb [...], nr [...],[...] obręb [...], nr [...],[...],[...].[...],[...] obręb [...], nr [...] obręb [...]. Postępowanie objęte decyzją z dnia [...] jest postępowaniem jednak w innej sprawie. Uprawnienia, które być może z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo skarżącego w powyższym postępowaniu, nie będą miały tego samego charakteru w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją do Sądu. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie postępowanie prowadzone było z wniosku inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, złożonego w dniu [...], w którym określone zostały granice terenu objętego wnioskiem, przedstawione na kopii mapy. Z map załączonych do decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]. wynika jednoznacznie, że nieruchomość skarżącego jest oddalona od spornej inwestycji i nie pozostaje w bezpośrednim sąsiedztwie. Charakter inwestycji "tunel dla pieszych" nie będzie oddziaływać na nieruchomości, które nie graniczą z inwestycją. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał naruszenia jego uprawnień wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z innych ustaw. Natomiast jego subiektywne przekonanie o naruszeniu jego własnego interesu, związane z uciążliwościami które może ogólnie wywołać inwestycja nie może ograniczać prawa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego jakoby inwestycja celu publicznego nie granicząca z nieruchomością skarżącego mogła ograniczać jego prawa w zakresie naruszenia art. 140 , 144 i art. 145 kc. Zarzuty podniesione w skardze w powyższym zakresie mogą się okazać skuteczne w postępowaniu objętym decyzją z dnia [...]. Sprawa ta pozostaje poza granicami rozpoznawanej sprawy i nie podlega kontroli Sądu w związku z rozpoznawaną skargą. W świetle powyższego zarzuty podniesione w skardze w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego okazały się całkowicie niezasadne. Z przytoczonych wyżej rozważań i przyczyn skarga nie mogła zostać uwzględniona przez Sąd i jako taka podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).