I OZ 78/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 grudnia 2009 r., sygn. akt II SO/Wa 27/09 oddalające wniosek o wymierzenie Prezesowi Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu grzywny za nieprzekazanie skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy w sprawie ze skargi Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka na bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 17 marca 2009 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze organizacji społecznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Postanowieniem z dnia 31 grudnia 2009 r., sygn. akt II SO/Wa 27/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek o wymierzenie grzywny Prezesowi Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu grzywny za nieprzekazanie skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 17 marca 2009 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze organizacji społecznej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że w dniu 15 października 2009 r. Helsińska Fundacja Praw Człowieka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie Prezesowi Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu grzywny za nieprzekazanie Sądowi jej skargi z dnia 20 sierpnia 2009 r. na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 17 marca 2009 r. o dopuszczenie do udziału, w charakterze organizacji społecznej, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny organ wniósł o jego oddalenie. Przyznał, iż wprawdzie przekroczony został 30-dniowy termin, o którym mowa w art. 54 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednak organ wywiązał się z ustawowego obowiązku i w dniu 29 października 2009 r. przekazał skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do Sądu. Organ podniósł ponadto, iż przedmiotowa skarga na bezczynność jest nieuzasadniona, gdyż postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2009 r. dopuszczono Helsińską Fundację Praw Człowieka do udziału w wymienionym postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wniosek o wymierzenie grzywny stwierdził, że przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. ma na celu wyegzekwowanie od organu administracji wypełnienia przez niego obowiązków procesowych. Nie jest to forma "kary" za uchybienie terminowi, określonemu w art. 54 § 2 ustawy. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego w chwili orzekania, a zatem uchybienie przez organ trzydziestodniowemu terminowi nie stanowi podstawy do nałożenia grzywny, jeżeli mimo opóźnienia, przekazał on sądowi akta wraz z odpowiedzią na skargę przed rozpoznaniem wniosku. Mając na uwadze fakt, iż organ w całości wypełnił obowiązki określone w art. 54 § 2 ustawy, tj. przekazał skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę, w dniu 30 października 2009 r., Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wymierzenia grzywny. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Helsińska Fundacja Praw Człowieka. Wnosząc o jego uchylenie, zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 55 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie błędnej wykładni, iż przepis ten ma na celu jedynie wyegzekwowanie od organu administracji publicznej wypełnienia przez niego obowiązków procesowych w postaci przekazania skargi sądowi, w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Wobec tego błędne jest przyjęcie, że uchybienie przez organ trzydziestodniowemu terminowi nie stanowi podstawy do nałożenia grzywny, jeżeli mimo opóźnienia organ przekazał sądowi akta wraz z odpowiedzią na skargę przed rozpoznaniem wniosku, natomiast już po jego wniesieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a., organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 55 P.p.s.a.). Przepisy te przewidują zatem dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ trzydziestodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Użyte w powołanym przepisie sformułowanie "może" oznacza, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę zasadności wymierzenia grzywny. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc przyczynę niedopełnienia obowiązku, jak również czas opóźnienia w przekazaniu skargi do sądu. Jak wynika z akt sprawy Prezes Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu niewątpliwie uchybił określonemu trzydziestodniowemu terminowi, gdyż skargę strony, która wpłynęła do organu w dniu 25 sierpnia 2009 r. przekazał do Sądu 29 października 2009 r. Należy podkreślić, że dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a., lecz z uchybieniem terminu przez organ, nie skutkuje oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Nieuprawnione jest przypisywanie art. 55 § 1 P.p.s.a. przez Sąd I instancji, wyłącznie funkcji dyscyplinującej. Sformułowanie zawarte w powołanym przepisie nakazuje przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa ma charakter mieszany tj. dyscyplinująco - restrykcyjny. Na przyjęcie bowiem wyłącznie dyscyplinującego charakteru grzywny wskazanej w art. 55 § 1 P.p.s.a. nie pozwala dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z art. 54 § 2 P.p.s.a. Zawarte w art. 55 § 1 P.p.s.a. stwierdzenie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Do obowiązków, o jakich mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. należy przekazanie przez organ: skargi, akt sprawy, odpowiedzi na skargę, przy czym wszystkie te dokumenty winny być przedstawione sądowi w terminie 30 dni od dnia wniesienia skargi. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. Funkcja represyjna art. 55 § 1 P.p.s.a. znajduje również uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Choć przywołana regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, a nie do organu administracji publicznej, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od dokonania przez organ czynności wymienionych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Z tej przyczyny organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwianie albo utrudnianie realizacji tego prawa. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien mieć na względzie i poddać ocenie wszystkie te okoliczności, które mogą mieć wpływ na wymierzenie organowi grzywny tak, co do zasady, jak i wysokości ewentualnej grzywny. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji postanowienia.