I OSK 422/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska, , , po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II SAB/Ol 66/09 o odrzuceniu skargi A. Z. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w B. w wydaniu decyzji dotyczącej awansu na wyższy stopień służbowy p o s t a n a w i a: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II SAB/Ol 66/09, odrzucił skargę A. Z. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w B. polegającą na niewydaniu decyzji dotyczącej awansu na wyższy stopień służbowy. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że raportem z dnia [...] kwietnia 2008 r. A. Z. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w B. o wyjaśnienie przesłanek braku awansu na wyższy stopień służbowy - sierżanta Służby Więziennej. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2008 r. Dyrektor Aresztu Śledczego wskazał, że z dniem [...] kwietnia 2006 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. nadał wnioskodawcy stopień plutonowego. Następnie poinformował, że obowiązujące przepisy nie przewidywały obligatoryjnego nadania wyższego stopnia po przesłużeniu danego okresu czasu, przy czym wniosek o nadanie wyższego stopnia powinien zawierać pozytywną ocenę wykonywania obowiązków służbowych. Natomiast w przypadku wnioskodawcy, w opinii z dnia [...] lutego 2008 r. wskazano na nieprzestrzeganie przez niego przepisów, lekceważący stosunek do obowiązków służbowych i nieprawidłowości w pełnieniu służby na posterunku uzbrojonym. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające potwierdziło niedopełnienie obowiązków służbowych, w konsekwencji czego decyzją personalną z dnia [...] lutego 2008 r. obniżono funkcjonariuszowi dodatek służbowy. Biorąc pod uwagę ostatni okres służby, w szczególności niezadowalający stosunek i postawę w realizacji zadań służbowych, postanowiono nie występować w miesiącu kwietniu z wnioskiem o nadanie funkcjonariuszowi wyższego stopnia. Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. A. Z. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w B. o wydanie decyzji administracyjnej nadającej mu z dniem [...] kwietnia 2008 r. stopień sierżanta SW. Dyrektor Aresztu Śledczego w B. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r. powtórzył wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2006 r. Dodał, że z dniem [...] maja 2009 r. wnioskodawca został zwolniony ze służby w związku z wymierzeniem kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. W chwili obecnej nie łączy go żaden stosunek służbowy ze Służbą Więzienną, a tym samym brak jest prawnych podstaw do wydania wobec niego jakiejkolwiek decyzji administracyjnej związanej ze stosunkiem służbowym. W dniu [...] sierpnia 2009 r. A. Z. wniósł skargę do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. na działanie Dyrektora Aresztu Śledczego w B. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że nadanie stopnia służbowego jest rozstrzygnięciem uznaniowym i nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Należy do aktów z zakresu podległości służbowej pomiędzy przełożonym i podwładnym, wobec czego żądanie wydania decyzji administracyjnej w kwestii mianowania na wyższy stopień służbowy Służby Więziennej było nieuzasadnione. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A. Z. zarzucił Dyrektorowi Aresztu Śledczego w B. bezczynność w wydaniu decyzji dotyczącej obligatoryjnego awansu na wyższy stopień służbowy i wniósł o zobowiązanie tego organu do wydania takiej decyzji lub "aktu o odmowie jej wydania". W odpowiedzi na skargę Dyrektor Aresztu Śledczego wywiódł, że skarga jest niezasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że wniesiona skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270, z późn. zm., powoływana dalej jako: P.p.s.a.). Sąd wskazał, że jak wynika z art. 5 pkt 3 P.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. W rozpoznawanej zaś sprawie skarżący domaga się od organu administracji wydania decyzji o mianowaniu go na wyższy stopień służbowy Służby Więziennej lub decyzji o odmowie mianowania. Jak zauważył Sąd, ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.) przewiduje obowiązek mianowania funkcjonariusza na stanowisko tylko w przypadku przewidzianym w art. 45 ust. 1, który stanowi, że z dniem uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza mianuje się na stanowisko zajmowane ostatnio lub równorzędne. Taka sytuacja jednak nie zachodzi w niniejszej sprawie. Wobec powyższego Sąd uznał, że przedmiot skargi nie należy do spraw, które podlegają kognicji sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia A. Z., reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty: 1) naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 5 pkt 3 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek określonych w art. 3 § 1, § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 P.p.s.a. Wobec tego Sąd wadliwie wykonał swój ustrojowy obowiązek kontroli wniesionej do niego skargi pod względem zgodności z prawem, wynikający z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sadów administracyjnych oraz art. 3 § 2 P.p.s.a. co ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w ocenie skarżącego były podstawy do rozpoznania skargi. Wobec powyższego, Sąd nie dostrzegłszy tych faktów bezzasadnie odrzucił skargę, naruszając w ten sposób art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. 2) naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 5 pkt 3 P.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany wobec braku na gruncie sprawy spełnienia się przesłanek określonych w art. 52 § 1, § 2 i § 3 P.p.s.a. 3) naruszenia art. 149 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym ich zastosowanie w ten sposób, że Sąd nie zobowiązał organu do określonej czynności i nie stwierdził bezczynności organu w wydaniu decyzji administracyjnej dotyczącej awansu skarżącego na wyższy stopień służbowy SW w sytuacji spełnienia przesłanek określonych w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. c i d) w zw. z art. 57, art. 31 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 i art. 103 ust. 1 i 3 ustawy o Służbie Więziennej, tj. dopuszczenia się przez organ bezczynności w rozpoznaniu sprawy skarżącego i wydaniu stosownego rozstrzygnięcia. 4) naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd do zarzutów skargi wskazujących na bezczynność organu w sprawie awansu na wyższy stopień służbowy SW, poprzez przyjęcie, że sprawa skarżącego nie leży w jego właściwości do rozpoznania, gdy z jej zarzutów i przepisów: ustawy P.p.s.a., tj. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 i art. 5 pkt 3, zdanie drugie w zw. z art. 52 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. c i d w zw. z art. 57, art. 31 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 i art. 103 ust. 1 i 3 ustawy o Służbie Więziennej, wynika, że leży ona w jego właściwości, bowiem skarżący w swojej skardze wnosił o zobowiązanie organu w wydaniu rozstrzygnięcia odnośnie awansu na stopniu służbowym SW, a nie jak błędnie i wbrew dowodom aktowym sprawy Sąd przyjął w postanowieniu, że awansu na stanowisku służbowym, jak i niewzięcie pod uwagę faktu, że na gruncie niniejszej sprawy - jak wynika bezspornie z jej dowodów aktowych - w związku z zaistniałą sytuacją nie było w ogóle mowy o awansie na stanowisko służbowe i w tym zakresie bezczynności rozstrzygnięcia. 5) naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., wobec tego, że Sąd pierwszej instancji, nie będąc związany zarzutami skargi i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo, iż w danej sprawie powinien i mógł to uczynić, gdyż skarga podlegała ocenie w pełnym jej zakresie. Zadaniem Sądu było, niezależnie od zarzutów skargi, zbadanie, czy weryfikowane postępowanie obarczone jest wadą określoną w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 P.p.s.a., czego Sąd nie uczynił należycie. Prawidłowo dokonana analiza mogłaby przyczynić się do rzetelnego wyjaśnienia sprawy, co ma wpływ na jej wynik, gdyż byłoby to powodem uwzględnienia skargi. 6) naruszenia art. 5 pkt 3 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z przepisu tego wynika jednoznacznie, iż dotyczy on sytuacji niniejszej sprawy, podczas gdy przepis ten odnosi się tylko do odmowy mianowania na stanowiska służbowe lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, a nie jak przyjął Sąd - też i awansu na stopnie służbowe SW. 7) naruszenia art. 45 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej poprzez niedostrzeżenie treści tego przepisu, z którego wynika, że dotyczy on mianowania na stanowisko zajmowane ostatnio lub równorzędne z powodu uchylenia decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza SW ze służby, co w niniejszej sprawie nie miało zastosowania, bowiem skarżący wnioskował o rozstrzygnięcie administracyjne odnośnie nadania stopnia służbowego SW, które zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy pragmatycznej są dożywotnie. 8) naruszenia art. 52 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. c i d) w zw. z art. 57, art. 31 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 i art. 103 ust. 1 i 3 ustawy o Służbie Więziennej w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 P.p.s.a., którego Sąd nie zastosował, podczas gdy przepis ten jest o tyle istotny, że bez niego inne przepisy ustawy procesowej stosowane w niniejszej sprawie nie mogły być na jej gruncie zastosowane, ponieważ z treści tych przepisów wynika, że organ z mocy prawa dokonuje nadania kolejnego wyższego stopnia służbowego SW, czego nie uczynił wobec skarżącego w niniejszej sprawie. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według przedłożonego wykazu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności nie występuje, dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w granicach wyznaczonych przez autora skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, mającym - w myśl art.166 P.p.s.a. odpowiednie zastosowanie do postanowień - uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Pisemne motywy postanowienia Sądu I instancji nie spełniają w pełni tych wymogów, a zatem nie odpowiadają konstrukcji prawidłowego uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia odniósł się wyłącznie do niepodjęcia przez organ działań w przedmiocie "awansu na stanowisku służbowym". Sąd nie wyjaśnił przy tym dlaczego kwestie te w ogóle uczynił przedmiotem własnych rozważań, skoro jednocześnie sam przyznał, że skarżący we wniesionej doń skardze kwestionował zaniechania Dyrektora Aresztu Śledczego w B. w sprawie awansu na wyższy stopień służbowy. Argumenty WSA w Olsztynie są tym bardziej niezrozumiałe i zaskakujące, że Sąd ten odrzucił skargę na bezczynność nie w przedmiocie "awansu na stanowisku służbowym" lecz awansu na wyższy stopień służbowy, co jednoznacznie potwierdza sentencja zaskarżonego postanowienia. Oznacza to, że przedmiot rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej w istocie był prawidłowy, gdyż odpowiadał wyznaczonemu przez samego skarżącego przedmiotowi zaskarżenia. Natomiast oczywiście wadliwe jest uzasadnienie omawianego postanowienia. Autor skargi kasacyjnej trafnie zatem wytknął Sądowi I instancji złamanie art.141 § 4 P.p.s.a. Powyższy zarzut nie mógł jednak odnieść zamierzonego przez kasatora skutku, gdyż zaskarżone postanowienie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Samo wadliwe uzasadnienie nie może jeszcze skutkować uchyleniem zaskarżonego orzeczenia. Zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala bowiem skargę kasacyjną, jeżeli nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taka zaś sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Przepisy ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określając właściwość rzeczową sądów administracyjnych, ustalają jednocześnie katalog spraw, których sądy te nie rozpoznają. Zgodnie z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe między innymi w sprawach wynikających z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi. Wykładnia językowa powyższej normy nakazuje przyjąć, że pod pojęciem "spraw", o których tam mowa, należy rozumieć sprawy w znaczeniu materialnym a nie procesowym. To z kolei prowadzi do wniosku, że spod kontroli sądowej wyłączona jest wszelka działalność organów administracji publicznej w omawianej kategorii spraw. Niedopuszczalna jest zatem nie tylko skarga na decyzje, postanowienia, akty i czynności, ale także na bezczynność organów w sprawach omawianej podległości służbowej. Podległość służbowa jest cecha szczególną, charakterystyczną dla tzw. stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w wojsku i innych służbach paramilitarnych. Znaczny zakres takiej podległości sprawia, iż w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, co jest typowe dla stosunku pracy. Tym samym przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Podjęcie służby w formacjach mundurowych, w tym w Służbie Więziennej, jest dobrowolne. Każdy, kto dobrowolnie przystępuje do takiej służby, rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się automatycznie na ograniczenie prawa do sądu. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa decydowania o awansie na wyższy stopień służbowy. Takie sprawy należą - według Naczelnego Sądu Administracyjnego - do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb, o których mowa we wspomnianym art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Pogląd ten potwierdza treść art. 31 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002r. Nr 207, poz.1761 ze zm.), w których za rozstrzygnięcia podlegające kontroli instancyjnej (i kontroli sądów administracyjnych) uznano jedynie rozstrzygnięcia dotyczące mianowania na stanowiska służbowe, przenoszenia i zwalniania ze stanowisk, zawieszania w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby, ustalania uposażenia oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Ochronie prawnej podlega zatem istnienie oraz istotne elementy stosunku służbowego. Funkcjonariuszowi nie przysługuje natomiast roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy, a w konsekwencji także ochrona sądowa w tym zakresie. Prawo do sądu w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym jest ograniczone, ale wynika to ze szczególnych cech nadrzędności i podrzędności oraz cech stosunku służbowego i związanej z nią dyspozycyjności. Sprawy awansu funkcjonariusza na wyższy stopień służbowy należą do spraw wynikających z podległości służbowej i tym samym na mocy art. 5 pkt 2 P.p.s.a. są wyłączone spod kognicji sądów administracyjnych. Z tych względów skarga A. Z. wniesiona do WSA w Olsztynie na bezczynność w takiej sprawie podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Taką też podstawę prawną swego rozstrzygnięcia przyjął Sąd I instancji. Dlatego zaskarżone postanowienie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zamierzonego przez kasatora skutku nie mogły ponadto odnieść pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Nie zasługuje na uwzględnienie wytyk naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. polegający na niewłaściwym zastosowaniu, z uwagi na to, że Sąd przepisu tego nie stosował. Sąd I instancji nie stosował również art. 149 P.p.s.a., wobec czego zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu również ocenić należy za chybiony. W odniesieniu do wytyku złamania art. 134 P.p.s.a. wskazać trzeba, że przepis ten statuuje zasadę niezwiązania sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazać jednak należy, że realizacja tej zasady następuje przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy będącej przedmiotem skargi. Zaskarżone zaś w niniejszej sprawie postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zostało wydane jeszcze przed przystąpieniem do rozpoznania skargi, tj. na etapie badania jej dopuszczalności. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu jest bowiem możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna. Skoro zatem skarga nie była rozpoznawana merytorycznie przez Sąd pierwszej instancji, to podnoszona w niej bezczynność organu nie podlegała badaniu w kontekście art. 52, art. 57, art. 31 i art. 103 ustawy o Służbie Więziennej, a zatem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia wymienionych przepisów ustawy pragmatycznej należało uznać za bezzasadne. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ prawo do zwrotu kosztów służy tylko w przypadku, gdy orzeczenie sądu kasacyjnego wypowiada się w kwestii dotyczącej zasadności samej skargi. Takiej oceny oczywiście nie zawierają postanowienia oddalające lub uwzględniające skargę kasacyjną na postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, np. postanowienia o odrzuceniu skargi. Dlatego też, unormowanie zawarte w art. 203 i 204 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczące zwrotu niezbędnych kosztów postępowania, nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie (tak w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).