II OSK 739/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 554/09 w sprawie ze skargi [...] S.A. w K. na uchwałę Rady Miejskiej w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od miasta Katowice na rzecz [...] S.A. w K. kwotę 370 (słownie: trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 554/09, oddalił skargę [...] S.A. w K. na uchwałę Rady Miejskiej w Katowicach z dnia 25 kwietnia 2005 r., nr XL/824/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze na powyższą uchwalę Rady Miejskiej w Katowicach [...] S.A. z siedzibą w K. (dalej [...] w K.) zarzucił naruszenie art. 48 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo górnicze i geologiczne (Dz. U. z 2005r., Nr 228, poz. 1947 ze zm.) poprzez brak uwzględnienia w planie miejscowym udokumentowanych złóż kopalin, art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony Środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie w planie występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż, art. 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nakazującego uwzględnianie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ujawnianie występowania udokumentowanych złóż kopalin, art. 2 Konstytucji R.P. poprzez złamanie nakazu poprawnej legislacji, art. 32 Konstytucji poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa. Wskazując na powyższe skarżąca spółka domagała się stwierdzenia nieważności wskazanej uchwały oraz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Spółka podała, że legitymuje się interesem prawnym do wniesienia przedmiotowej skargi, bowiem w dacie podjęcia uchwały była użytkownikiem wieczystym nieruchomości o łącznej powierzchni 103 940 m², które znajdują się w obszarze objętym wspomnianym planem. W związku ze sprzedażą wspomnianych nieruchomości aktualnie toczy się postępowanie w sprawie obciążenia [...] S.A. opłatą z tytułu wzrostu wartości tych nieruchomości. Tym samym, w ocenie strony skarżącej, jej interes prawny jako związany z wykazaniem braku podstaw do wprowadzenia przedmiotowej opłaty jest oczywisty. [...] S.A. w K. legitymuje się także koncesją na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża [...], zaś obszar objęty planem znajduje się na terenie górniczym utworzonym wspomnianą koncesją. Skarżąca podała także, że poprzedziła wniesienie skargi skierowanym do Rady Miasta Katowice wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, którego Rada nie uwzględniła podejmując w dniu [...] kwietnia 2009 roku uchwałę nr [...]. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Katowice domagała się odrzucenia skargi lub jej oddalenia. W złożonym w trakcie rozprawy piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2009 roku pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymał w całości złożoną skargę, a ponadto uzupełnił ją o dodatkowe zarzuty. W piśmie tym poza wcześniej podniesionymi zarzutami dodatkowo wskazano na brak prawidłowego umocowania pełnomocnika Rady Miasta Katowice do reprezentowania tego organu, niezgodność zaskarżonej uchwały z przepisami dotyczącymi wymaganych opracowań ekofizjograficznych sporządzanych m.in. na podstawie dokumentacji geologicznych złóż kopalin, sporządzenie opracowania ekofizjograficznego po wyłożeniu projektu planu i prognozy do publicznego wglądu, a zatem z naruszeniem art. 72 ust.5 Prawa ochrony środowiska, naruszenie w trakcie procedury przyjmowania planu przepisów ustawy z dnia 9 listopada 2000 roku o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 109, poz. 1157 ze zm.) poprzez niesporządzenie oceny oddziaływania na środowisko projektu planu nakazanej jej przepisami, nieprzedłożenie do publicznego wglądu sporządzonej w marcu 2005 roku zmienionej prognozy oddziaływania na środowisko, co stanowi naruszenie art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Niespełnianie przez prognozę sporządzoną w 2005 roku wymagań ustawowych, w tym nieodpowiednie podpisanie tego dokumentu przez jego autora (na pierwszej stronie zamiast na ostatniej), w aktach sprawy brak też dowodu sporządzenia pisemnej informacji, o której mowa w art. 40 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, można więc domniemywać, że informacja taka nie powstała, co stanowi rażące naruszenie procedury planistycznej w rozumieniu art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, brak dowodu w aktach sprawy na przeprowadzenia przez organ wykonawczy gminy badania zgodności projektu planu ze Studium, o jakim jest mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - znajdująca się w aktach "ocena spójności" nie została podpisana przez Prezydenta Miasta lecz przez mgr inż. arch. M. P. i nie ma dowodu, że działała ona z upoważnienia organu wykonawczego gminy, brak też dowodu, ze ocena ta dotyczyła wersji planu, która została uchwalona. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę oddalił. Sąd pierwszej instancji ocenił, że skarga [...] S.A. w K. była dopuszczalna w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżony akt podjęty został w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaś skarżąca Spółka spełniła także drugi warunek wynikający z przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., wezwała bowiem Radę Miasta do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego. Odnosząc się do stanowiska Rady Miasta Katowice Sąd pierwszej instancji zauważył, że zarzuty naruszenia interesu prawnego podniesione w skierowanym do Rady wezwaniu do usunięcia prawa nie muszą pokrywać się z zarzutami podniesionymi w skardze wniesionej do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Z przywołanego przepisu wynika bowiem, że warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest bowiem jedynie wcześniejsze wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego bądź uprawnienia. Tym samym brak było podstaw do odrzucenia wniesionej skargi na podstawie wskazanej przez organ w udzielonej odpowiedzi na skargę. W dalszej części uzasadnienia wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił jednak, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. aby skutecznie wnieść skargę w trybie przewidzianym w tym przepisie skarżący musi wykazać się jednak nie tylko interesem prawnym lecz także naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżonym aktem. Wypowiadając się w tej kwestii [...] S.A. wskazał, że w dacie uchwalenia planu był on użytkownikiem wieczystym nieruchomości składających się z 10 działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni ponad 10 ha znajdujących się obszarze objętym planem. Sąd pierwszej instancji wskazując na powyższe podniósł, że spółka w dacie wniesienia skargi zbyła już posiadane przez nią prawa, a swój interes prawny wywodziła z nałożonego na nią obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej w oparciu o stawkę procentową tej opłaty ustaloną w wysokości 30 % w § 14 zaskarżonej uchwały. Zauważyć jednak należy, że obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej nie został nałożony przepisem zaskarżonego aktu prawa miejscowego lecz wynika wprost z unormowania zawartego w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pobieranej od podmiotów, opłaty planistycznej ustalanej w oparciu o przewidziane w planie stawki procentowe nie można, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach rozpatrywać w oderwaniu od zmiany przeznaczenia tych nieruchomości dokonanej ustaleniami planu miejscowego. Gdyby bowiem nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu wówczas zawarte w tym planie przepisy ustalające stawki procentowe opłaty planistycznej nie miałyby zastosowania. Z drugiej strony obowiązek ustalenia w planie miejscowym stawek opłaty planistycznej wynikał wprost z art. 10 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 2 u.p.z.p. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje zgodność poglądów co do tego, że stawki procentowe wzrostu wartości nieruchomości, służące naliczeniu opłaty, o której była mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, czy o której aktualnie jest mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., stanowią obligatoryjny element regulacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia brak jest w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podstaw do skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia przepisami planu miejscowego interesu prawnego strony skarżącej na skutek ustanowienia przez radę gminy stawki procentowej opłaty planistycznej w ustawowej wysokości, jeżeli strona ta odniosła wymierną korzyść w związku ze zbyciem przed upływem 5 lat prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, których wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącej Spółki w związku z posiadaniem przez nią koncesji na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża położonego w obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym. [...] S.A. jest użytkownikiem górniczym, któremu stosownie do art. 9 Prawa geologicznego i górniczego przysługuje w granicach określonych przez ustawy oraz umowę o ustanowieniu użytkowania górniczego prawo do poszukiwania, rozpoznawania lub wydobywania węgla kamiennego z wyłączeniem innych osób. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ustalenia planu obejmujące swym zasięgiem obszar i teren górniczy odnoszą się bez wątpienia do interesu prawnego skarżącej Spółki. Skarżący [...], jako użytkownik górniczy uprawniony m.in. do wydobywania węgla kamiennego zalegającego na terenach objętych kwestionowaną uchwałą, miałby jednak czynną legitymację skargową, gdyby zapisy planu wprowadzały zakazy ograniczające korzystanie przez niego z przysługującego mu ograniczonego prawa rzeczowego w granicach obszaru i terenu górniczego ustanowionego koncesją. Podkreślić należy, na co już Sąd zwracał uwagę, że strona skarżąca na terenie objętym planem nie posiadała jednocześnie w dacie złożenia skargi żadnych nieruchomości, w tym posadowionych na powierzchni ziemi obiektów związanych z prowadzoną działalnością górniczą. Naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego [...] S.A. jako posiadacza koncesji na wydobycie węgla kamiennego ze złoża eksploatowanego przez [...] nie można zdaniem Sądu dopatrywać się w naruszeniu zaskarżoną uchwałą art. 48 Prawa geologicznego i górniczego. oraz art. 72 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska. Nie stanowi zdaniem sądu wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki jako użytkownika górniczego w świetle uregulowań zamieszczonych w art. 53 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego. Rada Miasta Katowice nie mogła zaskarżoną uchwałą naruszyć wreszcie interesu prawnego [...] S.A. poprzez brak zastosowania w sprawie art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym w szczególności ust. 3 tego artykułu. Przepis nie miał zastosowania do procedury planistycznej zakończonej uchwaleniem planu miejscowego, bowiem toczyła się ona na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w oparciu o art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konkluzji uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazano, że skarżący [...] nie wykazał naruszenia zaskarżoną uchwałą swojego interesu prawnego, a tym samym skarga nie mogła odnieść oczekiwanego skutku z powodu braku po jego stronie legitymacji skargowej wymaganej art. 101 ust. 1ustawy o samorządzie gminnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] S.A. w K. zarzucając naruszenie: 1. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (omyłkowo nazwanej ustawą Prawo o ustroju sądów powszechnych) (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – zwanej dalej p.u.s.a.), 2. art. 3 § 2 pkt 5, art. 37, art. 54, art. 134, art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) 3. art. 18 ust. 2 pkt 2a oraz pkt 6, art. 27, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (wedle obowiązującego wówczas stanu prawnego – Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), 4. art. 6 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r., Nr 49, poz. 196 ze zm.), 5. art. 19 i nast. ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 109, poz. 1157 ze zm.) 6. art. 48 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 27, poz. 96 ze zm.), 7. art. 40 i nast., zwł. Art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 621 ze zm.), 8. art. 2 (nakaz poprawnej legislacji), art. 7 (nakaz działania władz publicznych tylko w granicach prawa), art. 32 (nakaz jednakowego traktowania) Konstytucji. Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zwrot kosztów wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zarzucił ponadto naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że skarżąca spółka nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, w zakresie w jakim zmierza do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który skarżący kasacyjnie podniósł w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał bowiem, że [...] S.A. w K. nie wykazał, że zaskarżoną uchwałą naruszono jego interes prawny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca spółka legitymowała się interesem prawnym do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Źródłem interesu prawnego skarżącej, który został naruszony zaskarżoną uchwałą są przepisy prawa materialnego dotyczące prawa użytkowania wieczystego. Przedmiotem uchwały Miasta Katowice z dnia 25 kwietnia 2005 r. jest bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujący teren na którym znajdowały się w dniu podejmowania przedmiotowej uchwały należące do skarżącej nieruchomości, przy czym późniejsze zbycie tych nieruchomości nie ma wpływu na ocenę posiadania przez [...] S.A. w K. legitymacji skargowej. Rada Miejska w Katowicach wprowadzając w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązek w zakresie opłaty z tytułu wzrostu wartości tych nieruchomości, wpłynęła bowiem na obowiązki skarżącej, co stanowi istotną ingerencję w przysługujące jej prawo do nieruchomosci. Jedynie na marginesie wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy w chwili obecnej toczy się postępowanie w sprawie obciążenia [...] S.A. w K. opłatą z tytułu wzrostu wartości tych nieruchomości. Skoro natomiast, jak wykazano powyżej, przedmiotowa uchwała naruszyła interes prawny skarżącej spółki, ponownie rozpoznający sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach winien rozpoznać skargę merytorycznie, w szczególności odnosząc się do zarzutów skargi w tym dotyczących kwestii wysokości przyjętych przez Radę Miasta Katowice w zaskarżonej uchwale stawek opłaty planistycznej. Rozważania Sądu ponownie rozpoznającego sprawę powinny znaleźć stosowne odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wyroku, tak aby mogły być one poddane ewentualnej kontroli kasacyjnej. Nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, albowiem Sąd pierwszej instancji nie stosował wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznając, że skarżący [...] nie wykazał naruszenia zaskarżoną uchwałą swojego interesu prawnego, skargę oddalił podnosząc, że nie posiadał on legitymacji skargowej wymaganej art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji niewadliwie zatem odniósł się jedynie do zarzutów skargi dotyczących tej kwestii. Wobec uchylenia zaskarżonego wyroku, ponownie rozpoznający sprawę Sąd pierwszej instancji rozpozna skargę merytorycznie na co wskazywano powyżej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.