II SAB/Wr 48/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. D. na bezczynność Starosty Powiatu W. w przedmiocie podjęcia negocjacji postanawia: I. odrzucić skargę. II. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł (sto zł). K. D. reprezentowany przez pełnomocnika złożył do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Starosty Powiatu W. w przedmiocie przystąpienia do negocjacji o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm. - dalej w skrócie u.g.n.), dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunty zajęte pod drogę publiczną, wnosząc jednocześnie o zobowiązanie Starosty Powiatu W. do podjęcia ww. negocjacji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzją Wójta Gminy K. z dnia 3 kwietnia 2001 r. (Nr [...]) dokonany został podział nieruchomości położonej w obrębie wsi B. W., oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność skarżącego (KW nr [...]). W wyniku tego podziału wydzielona została działka nr [...], przeznaczona pod poszerzenie drogi krajowej nr 8 wraz z parkingiem. Podział ten został dokonany zgodnie z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi B. W. zatwierdzonym uchwałą rady Gminy Kobierzyce Nr XIX/98/92 z 30 kwietnia 1992 r. oraz decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 6 lipca 1999 r. (nr [...]). W wyniku podziału nieruchomości, na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., działka nr 296/26 przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Zostało to potwierdzone poprzez założenie w dniu 16 listopada 2006 r. dla tej nieruchomości odrębnej księgi wieczystej (nr [...]) przez Sąd Rejonowy dla W. – K. we W. W księdze wieczystej ujawniono jako właściciela nieruchomości Skarb Państwa - reprezentowany przez Starostę Powiatu W. Skarżący podniósł, że stosownie do treści art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrócił się w 2002 r. do Starosty Powiatu W. z wnioskiem o wypłatę odszkodowania, w tym o wyznaczenie miejsca i terminu rokowań. Wniosek taki był ponawiany następnie w 2005 r. i 2006 r. Skarżący wskazał, że Starostwo P. we W. pismem z dnia 17 sierpnia 2005r. poinformowało, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania może być wszczęte dopiero po przeprowadzeniu rokowań w tej sprawie i że właściwy w tej sprawie jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (pismo sygn. [...]). Stanowisko to zostało podtrzymane następnie w piśmie z dnia 8 listopada 2006 r. (sygn. [...]). Skarżący podniósł, że pismem z dnia 14 grudnia 2006 r. zwrócił się do GDDKiA o wyznaczenie terminu i miejsca rokowań. Wobec braku odpowiedzi ponowiono wniosek pismem z dnia 5.03.2007 r. Pismem z dnia 13.04.2007r. wniosek zostało przesłany do Starostwa Powiatowego we W. "do załatwienia zgodnie z kompetencjami" (pismo sygn. [...]). W związku z powyższym pismem z dnia 28 lipca 2009 r. skarżący skierował do Starosty Powiatu W. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na to wezwanie dnia 7 września 2009 r. doręczona została skarżącemu odpowiedź Starosty z dnia 6 sierpnia 2009 r., w której organ wskazał, że została skierowana do Ministra Infrastruktury – jako organu sprawującego nadzór nad GDDKiA - prośba o zajęcie stanowiska w tej sprawie i wskazanie właściwej interpretacji przepisów. Organ wskazał, że do tego czasu brak jest podstaw do podjęcia jakichkolwiek uzgodnień. Zdaniem skarżącego pomimo, że wskazana wyżej odpowiedź Starosty Powiatu W. z dnia 6 sierpnia 2009 r. nie stanowiła jednoznacznej odmowy podjęcia negocjacji w sprawie odszkodowania, a jedynie oznaczała wstrzymanie się od zajęcia stanowiska, to ze względu na upływ terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 u.p.p.s.a. wniesienie niniejsze skargi stało się konieczne. Skargę wnosi się bowiem w terminie 30 dni od otrzymania odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zaś skarga wniesiona po upływie terminu podlega odrzuceniu (art. 58 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.). Wniesienie niniejszej skargi nie stoi na przeszkodzie podjęciu przez Starostę Powiatu W. negocjacji po otrzymaniu odpowiedzi od Ministra Infrastruktury. Zgodnie bowiem z art. 54 § 3 u.p.p.s.a., organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uzasadniając wniesienie skargi do sądu administracyjnego pełnomocnik skarżącego wykazywał również, że ustawa o gospodarce nieruchomościami daje byłemu właścicielowi nieruchomości prawo nie tylko do uzyskania decyzji w sprawie odszkodowania, ale przede wszystkim do ustalania wysokości tego odszkodowania w drodze rokowań ("uzgodnienia"). W jego ocenie, przystąpienie do rokowań jest więc czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a a bezczynność w tej sprawie objęta jest hipotezą art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a. Starosta Powiatu W. w odpowiedzi na skargę wskazał, że podjęcie, prowadzenie i ostatecznie dojście (lub nie dojście) do porozumienia w przedmiocie odszkodowania w myśl art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi czynności faktyczne lub prawne o charakterze wyłącznie cywilnoprawnym, i jako takie nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej jako u.p.p.s.a.) wymienia enumeratywnie sprawy poddane kontroli sądowi administracyjnemu. Do takich spraw należą także skargi na bezczynność organów administracji publicznej, lecz jedynie w przypadkach, o których mowa w ust. 2 pkt 1 - 4 powołanego artykułu, tj. w przypadku gdy organ orzeka w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Treść skargi i zawartych w niej żądań nie rodzi wątpliwości co do tego, że skarżący zarzuca organowi administracji – Staroście Powiatu W. – bezczynność w zakresie podjęcia i przeprowadzenia uzgodnień (negocjacji, rokowań) co do wysokości odszkodowania, które to uzgodnienia (rokowania, negocjacje) kwalifikuje jako czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa. Wskazać zatem należy, że myśl art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) – zwanej dalej u.g.n. - za grunty wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, a które to przeszły z mocy prawa na własność gminy, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem. Jeżeli jednak do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Stosownie do art. 129 ust. 5 ustawy w przypadku takim decyzję o odszkodowaniu wydaje starosta. W orzecznictwie wskazuje się, że z treść przepisu art. 98 ust. 5 u.g.n. wynika, iż ustawodawca przewidział dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, drugi z kolei na ustaleniu odszkodowania przez starostę w drodze decyzji administracyjnej. Z konstrukcji wskazanego przepisu wnioskować można, że obydwa tryby są odmienne, a zależność pomiędzy nimi sprowadza się jedynie do tego, że wszczęcie drugiego z nich jest możliwe jedynie wtedy, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień (por. postanowienie WSA w Opolu z dnia 25 lipca 2006 r. II SAB/Op 3/06). W odniesieniu do niniejszej sprawy, istotne jest również to, że z treść art. 98 ust. 3 u.g.n. jednoznacznie wynika, że pierwszy z trybów ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy ustalenie wysokości odszkodowania przez starostę następuje w trybie administracyjnym. W myśl wskazanego przepisu obowiązek wypłaty odszkodowania może być zatem zrealizowany w drodze czynności cywilnoprawnych lub (jeżeli do uzgodnienia nie dojdzie) w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1658/00, System Informacji Prawnej Lex nr 81734). O cywilnoprawnym charakterze pierwszego z trybów ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem". Uzgodnienie, które polega na podjęciu działań zmierzających do ujednolicenia, doprowadzenia w danej kwestii do braku rozbieżności, może nastąpić jedynie w wyniku negocjacji podjętych przez obydwie strony stosunku prawnego. Uzgodnienie to bowiem nic innego, jak dojście do porozumienia w danej kwestii. Zaznaczyć przy tym należy, iż istotną cechą uzgodnienia jest osiągnięcie porozumienia przez podmioty o równorzędnej pozycji prawnej, z których żaden nie jest umocowany do podjęcia władczego rozstrzygnięcia. Negocjacje, prowadzące do osiągnięcia porozumienia, są instytucją z gruntu prawa cywilnego, która uregulowana została w art. 72 i art. 721 k.c. Poprzedzają one zawarcia umowy, która jest czynnością cywilnoprawną. Stosownie do art. 72 k.c., do zawarcia umowy w wyniku negocjacji dochodzi, gdy strony dojdą do porozumienia co do postanowień objętych negocjacjami. Jednocześnie jednak zaznaczyć należy, iż negocjacje nie zawsze muszą kończyć się osiągnięciem porozumienia i w konsekwencji zawarciem umowy. Na wypadek właśnie takiej sytuacji, kiedy to strony uzgadniające wysokość odszkodowania nie dojdą do porozumienia i nie zostanie między nimi zawarta w tym zakresie umowa cywilnoprawna, ustawodawca w art. 98 ust.3 u.g.n., przewidział tryb administracyjny ustalenia i wypłacenia odszkodowania. W niniejszej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność Starosty Powiatu W. w zakresie podjęcia negocjacji dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunty zajęte pod drogę publiczną. Mając na względzie przedstawione wyżej wywody uznać zatem należało, że w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu administracji publicznej w zakresie czynności cywilnoprawnej, a nie bezczynności w podjęciu aktu lub czynności administracyjnej. Zdaniem Sądu przeprowadzenia uzgodnień o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. nie można kwalifikować jako czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. objętych kontrolą sądowadministracyjną. Jedną z istotnych cech takich czynności musi być bowiem ich administracyjnoprawny charakter. Przepis ten nie dotyczy zatem każdej czynności z zakresu administracji publicznej, lecz tylko takich czynności w których chodzi o skonkretyzowanie co do osoby uprawnienia lub obowiązku wynikającego wprost z przepisu prawa. Organy administracji – co oczywiste – wykonują zaś swoje zadania w różnych formach prawnych, w tym także cywilnoprawnych. Jak wyżej wskazano przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. rozróżnia ustalenie odszkodowania w drodze umowy cywilnoprawnej – po uprzednim uzgodnieniu - oraz ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Skarżący domaga się zaś czynności organu zmierzającej co zawarcia umowy ustalającej wysokość odszkodowania, a więc w sprawie cywilnej. Ani czynności udziału w zawarciu takiej umowy ani też czynności negocjacyjne poprzedzające zawarcie takiej umowy nie mogą być więc kwalifikowane jako czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. W rezultacie, skoro skarga wniesiona w niniejszej sprawie, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie dotyczy żadnego z przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 tej ustawy, a żaden z przepisów ustaw szczególnych nie przewiduje w tym zakresie kontroli sadów administracyjnych uznać należało, że sąd administracyjny nie jest właściwy do orzekania w niniejszej sprawie, gdyż przedstawiony przez skarżącego spór ma charakter cywilnoprawny. Zgodnie z powyższymi rozważaniami, z uwagi na brak w niniejszej sprawie właściwości sądu administracyjnego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 lit a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji postanowienia.