II GW 6/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA Rafał Batorowicz Zofia Borowicz (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej wniosku Marszałka Województwa M. z dnia [...] października 2009 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Marszałkiem Województwa M. a Starostą W. w sprawie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji postanawia: oddalić wniosek. Pismem z dnia [...] października 2009 r. Marszałek Województwa [...] zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Starostą W. przez wskazanie Starosty W. jako organu właściwego w sprawie nakazania wstrzymania działalności lub podjęcia określonych czynności w celu doprowadzenia środowiska do właściwego stanu w związku ze stwierdzeniem wykonywania działalności bez wymaganej koncesji. W uzasadnieniu wniosku Marszałek wywiódł, że Starosta W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. przekazał do załatwienia wg właściwości Marszałkowi Województwa [...] e-mail w sprawie eksploatacji piasku w miejscowości G. gm. W. na działkach oznaczonych nr ewid.: [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni działek 4,8099 ha. Marszałek wywiódł też, że w uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia Starosta stwierdził, iż o pozyskiwaniu kopalin (piasku) na ww. obszarze świadczą liczne wyrobiska, które są płytkie i "rozrzucone" w wielu punktach działek. Marszałek stwierdził ponadto, że w piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r. Starostwo Powiatowe podtrzymało stanowisko, iż działalność ta prowadzona jest na całej powierzchni wskazanych działek. Następnie Marszałek stwierdził, że nie jest on organem właściwym do nakazania wstrzymania działalności lub podjęcia określonych czynności w celu doprowadzenia środowiska do właściwego stanu w związku ze stwierdzeniem wykonywania działalności bez wymaganej koncesji. W ocenie Marszałka, z poczynionych ustaleń w toku przeprowadzanej wizji oraz materiałów sprawy wynika, że obszar prowadzonej działalności w zakresie wydobywania kopaliny nie przekracza powierzchni 2 ha, wydobycie kopaliny w roku kalendarzowym nie przekracza 20.000 m3, a działalność jest prowadzona bez użycia materiałów wybuchowych, w związku z czym organem właściwym w przedmiotowej sprawie, stosownie do art. 104a w zw. z art. 16 ust. 2a ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, jest Starosta W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga sprawy o właściwość m.in. między organami jednostek samorządu terytorialnego. Spór o właściwość (a nie, jak to określił Marszałek Województwa [...], spór kompetencyjny) można określić jako obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami jednostek samorządu terytorialnego co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamością sprawy, którą zajmują się co najmniej dwa organy. A zatem wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie tej samej sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym (tożsamość strony), przedmiotowym (tożsamość żądania), z zastosowaniem tej samej podstawy prawnej. Innymi słowy, przez pojęcie sporu o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia tej sprawy albo każdy z nich uważa się za organ niewłaściwy do załatwienia tej sprawy, prezentując pogląd, że organem właściwym jest ten drugi. Przy tym do sporu o właściwość może dojść tylko w powiązaniu ze sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie. W orzecznictwie sądowym zwrócono uwagę, iż aby doszło do sporu musi istnieć sytuacja umożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego, przy czym chodzić musi, chociaż nie wynika to bezpośrednio z przepisów obowiązującego prawa, o postępowanie wszczynane na wniosek strony. W przypadku bowiem postępowań wszczynanych z urzędu, gdy organ administracji dochodzi do wniosku, że sprawa nie należy do jego właściwości, nie wszczyna postępowania administracyjnego. Sugestia ze strony innego organu administracji, iż to właśnie wskazany organ powinien rozstrzygać daną sprawę, mieści się w kategoriach sfery wewnętrznej działalności administracji i nie podlega regulacji KPA ani ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. postanowienie NSA z dnia 18 lutego 2005 r. sygn. akt OW 151/04, zbiór Lex nr 302263). Z powyższego wynika, że o sporze o właściwość możemy mówić wówczas, kiedy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej i tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy. W przeciwnym bowiem razie, kiedy nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego i w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygać daną sprawę, nie ma tożsamości sprawy. Istota sprawy w tej sytuacji sprowadzała się do rozstrzygnięcia, jakiej sprawy dotyczy złożony przez Marszałka wniosek. Z postanowienia Starosty W. z dnia [...] lipca 2009 r. wynika, że Starosta przekazał Marszałkowi zawiadomienie w postaci e-maila, które w jego ocenie dotyczyło wydobywania kopaliny (piasku) na obszarze o powierzchni łącznej 4,8099 ha. W tej sytuacji Starosta uznał, że do rozpoznania przedmiotowej sprawy właściwy jest Marszałek na podstawie art. 16 ust. 2 i art. 104a ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.). Takie też stanowisko zaprezentował Starosta W. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r., w którym przede wszystkim podkreślił, że stwierdzono, iż eksploatacja kopaliny prowadzona jest na powierzchni ponad 4 ha. Z kolei Marszałek Województwa [...] w złożonym wniosku wskazał, że w przedmiotowej sprawie właściwy jest Starosta stosownie do art. 104a w zw. z art. 16 ust. 2a ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, gdyż na to wskazują poczynione w sprawie ustalenia faktyczne. Zdaniem Marszałka, obszar, na którym stwierdzono wydobywanie kopaliny, nie przekracza powierzchni 2 ha, jej wydobycie w roku kalendarzowym nie przekracza 20.000 m3 i nie stwierdzono przy jej wydobywaniu użycia materiałów wybuchowych. Z treści wniosku Marszałka z dnia [...] października 2009 r. wynika, iż dotyczy on wskazania organu właściwego w sprawie nakazania wstrzymania działalności lub podjęcia określonych czynności w celu doprowadzenia środowiska do właściwego stanu w związku ze stwierdzeniem wykonywania działalności bez wymaganej koncesji. W myśl art. 104a ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze m.in. organ administracji geologicznej przy wykonywaniu nadzoru i kontroli nakazuje wstrzymanie działalności lub podjęcie określonych czynności w celu doprowadzenia środowiska do właściwego stanu, w razie stwierdzenia wykonywania działalności bez wymaganej koncesji. Z kolei z treści art. 104a ust. 2 tej ustawy wynika m.in. że organem właściwym w sprawach, o których mowa w ust. 1, jest odpowiednio organ właściwy do udzielania koncesji. Stosownie do art. 16 ust. 2 tej ustawy z zastrzeżeniem przepisów ust. 1 i 2a, koncesji na poszukiwanie, rozpoznawanie lub wydobywanie kopalin podstawowych i pospolitych udziela marszałek województwa. Natomiast zgodnie z art. 16 ust. 2a ww. ustawy, koncesji na poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin pospolitych, jeżeli jednocześnie spełnione są odpowiednio następujące wymagania: obszar zamierzonej działalności nie przekroczy powierzchni 2 ha, wydobycie kopaliny w roku kalendarzowym nie przekroczy 20.000 m3, działalność będzie prowadzona bez użycia materiałów wybuchowych – udziela starosta. Zatem właściwość organów administracji geologicznej do podjęcia działań w oparciu o art. 104a ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze związana jest z właściwością tych organów do udzielenia koncesji. Ta ostatnia właściwość kształtowana jest przesłankami określonymi w art. 16 ust. 2 i ust. 2a tej ustawy, z których wynika, iż podstawą jej ustalenia jest konkretny stan faktyczny. Treść stanowiska prezentowanego przez Marszałka oraz przez Starostę wskazuje, że swoje poglądy co do właściwości organów odnoszą do odmiennych stanów faktycznych. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego badanie w niniejszym postępowaniu (z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość), czy merytorycznie chodzi o sprawę zakreśloną kompetencjami z art. 104a ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 2 czy z art. 104a ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 2a ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, w szczególności zaś badanie, czy w ogóle nastąpiło w sprawie wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu lub na wniosek. Te okoliczności ma ustalić właściwy organ. W sporze o właściwość, o rozstrzygnięcie którego organy administracji zwracają się do Naczelnego Sądu Administracyjnego, musi być zgoda pomiędzy tymi organami co do przedmiotu sporu, nie może więc być rozbieżności co do ustaleń stanu faktycznego. Tymczasem w niniejszej sprawie, co wynika z uzasadnienia postanowienia Starosty W. z dnia [...] lipca 2009 r. oraz z pisma z dnia [...] sierpnia 2009 r. i z uzasadnienia wniosku Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2009 r., oba organy różnie określają przyjęty stan faktyczny sprawy, a w szczególności różnie ustalają wielkość obszaru, na którym stwierdzono wydobywanie kopaliny. Treść powołanych wyżej dokumentów wskazuje, że Starosta W. i Marszałek Województwa [...] w swoich ustaleniach odwołują się do różnych stanów faktycznych, a w konsekwencji do różnych przepisów ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, w konsekwencji czego w sprawie mogą być właściwe różne organy, jeżeli chodzi o zakres działań zakreślonych w art. 104a ust. 1 tej ustawy. Należy bowiem zauważyć, i to jest bezsporne między organami, iż organem właściwym w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej w oparciu o art. 85a ust. 1 w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji na podstawie art. 85a ust. 2 pkt 1 lit. b) – jest starosta. Tego przedmiotu sprawy jednak wniosek w niniejszej sprawie nie dotyczył. Treść stanowisk reprezentowanych w niniejszej sprawie przez Starostę i Marszałka dowodzi, że aktualnie nie ma pomiędzy nimi rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, a istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 64 § 3 i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.