I SA/Wa 1001/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi U. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz U. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania U. S. i J. F., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu w całości i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] ustalił lokalizację rozbudowy ulicy [...] w T. w ciągu drogi [...] nr [...] na odcinku [...]. Wnioskiem z dnia 16 lipca 2004 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w T. działający w imieniu Prezydenta Miasta T., wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do – znajdującej się w ciągu drogi [...] nr [...] - nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha (powstałych w wyniku podziału działki nr [...]), nr [...] o pow. [...] ha oraz udziału w lokalu nr [...] znajdującym się na działce nr [...] o pow. [...] ha. Pismem z dnia 20 sierpnia 2004 r. Wojewoda [...] wyznaczył współwłaścicielom przedmiotowej nieruchomości termin do zawarcia umowy sprzedaży do dnia [...] września 2004 r. Wobec bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy sprzedaży, pismem z dnia 30 listopada 2004 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na realizację celu publicznego - rozbudowę i modernizację ulicy [...] znajdującej się w ciągu drogi [...] nr [...], nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha oraz nieruchomości lokalowej nr [...], wyodrębnionej w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...] wraz ze związanym z własnością tego lokalu udziałem wynoszącym [...] części we własności wspólnych części budynku oraz we własności gruntu - działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w T. przy ul. [...], a także odmowie wywłaszczania na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na realizację ww. celu publicznego, nieruchomości położonej w T. przy ul [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność w częściach ułamkowych S. N. w [...] części, W. W. w [...] części, A. W. w [...] części, J. F. w [...] części i U. S. w [...] części oraz ustalił odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie i termin wydania ww. nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], Wojewoda [...] sprostował oczywistą omyłkę w decyzji polegającą na błędnym wskazaniu daty wydania decyzji. Od decyzji Wojewody [...] odwołanie do Ministra Infrastruktury wniosły U. S. i J. F. podnosząc, iż strony nie zostały prawidłowo powiadomione o terminie oględzin nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, a rozstrzygniecie organu pierwszej instancji zostało wydane w oparciu o błędnie sporządzony operat szacunkowy, w którym rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił przeciętnego wzrostu cen nieruchomości. Ponadto skarżące zarzuciły, że przy wycenie przyjęto do porównań ceny transakcyjne nieruchomości z 2005 r. i 2006 r. oraz zaniżono powierzchnię całkowitą gruntu o [...] m2. Zdaniem skarżących niewystarczające jest też uzasadnienie decyzji Wojewody [...]. W dniu 15 kwietnia 2009 r. do Ministra Infrastruktury wpłynęło pismo Zastępcy Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w T. informujące, iż pismem z dnia 14 sierpnia 2008 r. nr [...], Miejski Zarząd Dróg w T. zwrócił się do Wojewody [...] o wycofanie wniosku o wywłaszczenie ww. nieruchomości. We wniosku wskazano, iż w dniu 3 lipca 2008 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w T., działający w imieniu Prezydenta Miasta T., złożył wniosek do Wojewody [...] o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi - "Przebudowa ulicy [...] w T. w ciągu drogi [...] nr [...] na odcinku od ulicy [...] do granic miasta". Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy, mając na uwadze wniosek Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w T., o cofnięciu żądania wywłaszczenia nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz udziału w lokalu nr [...] znajdującym się na działce nr [...] o pow. [...] ha – decyzją z dnia [...] maja 2009 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu w całości i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, zgodnie z przepisem art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) oparte jest na zasadzie skargowości i wymaga stosownego wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad lub właściwego zarządcy drogi, któremu w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przysługują uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z tej ustawy. Wobec powyższego Minister uznał, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała faktyczna podstawa do obligatoryjnego umorzenia przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego (art. 105 § 1 k.p.a.), bowiem Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w T., działający w imieniu Prezydenta Miasta T., wycofał wniosek o wywłaszczenie w/w nieruchomości, co oznacza utratę przez inwestora zainteresowania w uzyskaniu merytorycznego rozstrzygnięcia. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie złożyła U. S., wnosząc o uchylenie decyzji. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania, zamiast wydania decyzji o uchyleniu skarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, art. 105 § 1-2 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania pomimo braku przesłanek do umorzenia, art. 8 k.p.a. przez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, art. 11 k.p.a. przez rezygnację z odniesienia się do poszczególnych zarzutów podniesionych przez stronę, art. 10 § 1 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający stronie czynny udział w postępowaniu oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez naruszenie zasad sporządzania uzasadnienia rozstrzygnięcia administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie administracyjne, jeżeli spełniona zostanie przesłanka pozytywna i jednocześnie nie wystąpią przesłanki negatywne określone w art. 105 § 2 k.p.a. - organ będzie mógł umorzyć postępowanie w przypadku stosownego wniosku strony. Decyzja o umorzeniu postępowania ma charakter uznaniowy. Organ nie może umorzyć postępowania, jeżeli jedna ze stron sprzeciwiałaby się umorzeniu. Skarżąca zauważyła, że w niniejszej sprawie wniosek został cofnięty, ale strona skarżąca nie została o tym fakcie poinformowana, co oznacza, że nie wyraziła na to zgody. Nie było więc podstawy do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 2 k.p.a. W piśmie z dnia 31 lipca 2009 r. skarżąca wskazała, że postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji drogi dla zadania "Rozbudowa ul. [...] w T. na odcinku od [...] do granic administracyjnych miasta oraz granicy administracyjnej miasta T. do włączenia w istniejącą drogę [...] nr [...] na terenie G. w gminie L." zostało zawieszone. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty skargi nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, lecz były znane organowi w prowadzonym postępowaniu, gdzie ustosunkowano się do nich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga jest uzasadniona. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy w związku z wycofaniem wniosku przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w T., działającego w imieniu Prezydenta Miasta T. o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na realizację celu publicznego - rozbudowę i modernizację ulicy [...] znajdującej się w ciągu drogi [...] nr [...], nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha oraz nieruchomości lokalowej nr [...], wyodrębnionej w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...] wraz ze związanym z własnością tego lokalu udziałem wynoszącym [...] części we własności wspólnych części budynku oraz we własności gruntu - działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w T. przy ul. [...], organ prawidłowo uczynił umarzając postępowanie i wskazując jako podstawę swojego działania art. 105 § 1 k.p.a. Zauważyć należy, że w uzasadnieniu decyzji organ równocześnie wskazał, że podstawą do obligatoryjnego umorzenia postępowania w niniejszej sprawie jest cofnięcie przez zarządcę drogi wniosku o wywłaszczenie m. in. przedmiotowej nieruchomości. Wskazać należy, że kodeks postępowania administracyjnego w art. 105 rozróżnia dwa przypadki bezprzedmiotowości postępowania. Pierwszym z nich jest bezwarunkowa bezprzedmiotowość wskazana w art. 105 § 1 k.p.a. W tym przypadku organ ma obowiązek umorzenia postępowania. Jak podkreśla się w doktrynie, aby umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. organ musi stwierdzić brak jakiegokolwiek elementu stosunku materialnoprawnego. W związku z czym nie jest możliwe wydanie decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. W orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że bezprzedmiotowość może dotyczyć każdego z elementów stosunku administracyjnoprawnego, tj. podmiotu, przedmiotu postępowania, a także sytuacji, gdy stosunek, którego ustalenie jest przedmiotem wszczętej sprawy administracyjnej, nie jest stosunkiem administracyjnoprawnym. Natomiast w drugim przypadku, określonym w art. 105 § 2 k.p.a., ustawodawca wyraził zasadę względnej dyspozycyjności - oznacza ona możliwość dysponowania przez stronę postępowaniem wszczętym na jej żądanie i jednocześnie poddanie jej wniosku o umorzenie postępowania kontroli innych stron postępowania. W tym przypadku postępowanie staje się bezprzedmiotowe jako rezultat żądania strony, która wniosła o rozstrzygnięcie sprawy, a aktualnie nie jest zainteresowana jej merytorycznym zakończeniem. Zatem w przypadku tym elementy stosunku administracyjnoprawnego mogą istnieć. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania określona w przepisie art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie o wywłaszczenie nieruchomości skarżącej, mimo wycofania wniosku przez zarządcę drogi, nie stało się bezprzedmiotowe, ani z przyczyn podmiotowych, ani też przedmiotowych, nawet jeśli postępowanie to jest postępowaniem wszczynanym wyłącznie na wniosek. Przyczyną bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. nie jest także toczące się postępowanie o wydanie decyzji o zezwoleniu na zrealizowanie inwestycji drogowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w oparciu o znowelizowaną ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Bezprzedmiotowość postępowania wywłaszczeniowego w rozpoznawanej sprawie miałaby miejsce w sytuacji utraty mocy wiążącej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] ustalającej lokalizację rozbudowy ulicy [...] w T. w ciągu drogi [...] nr [...] na odcinku [...]. Wówczas dopiero można by było mówić o zmianie stanu faktycznego skutkującego bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w sprawie. Wprawdzie organ ustalił, że pismem z dnia 3 lipca 2008 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w T. złożył wniosek do Wojewody [...] o wydanie nowej decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi - "Przebudowa ulicy [...] w T. w ciągu drogi [...] nr [...] na odcinku od ulicy [...] do granic miasta", jednakże z akt sprawy nie wynika, aby nowa decyzja została wydana. Bez wątpienia także przepis, na podstawie którego organ mógłby wydać swoje rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie należy do prawa materialnego administracyjnego. Wojewoda w dacie wydania decyzji był zatem uprawniony do rozstrzygnięcia sprawy o niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Z tego względu nie zaistniała żadna z przyczyn określonych przez art. 105 § 1 k.p.a. Ponadto Sąd zgadza się z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Gd 50/08 stwierdzającym, że ze względu za ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a. przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie może być interpretowany rozszerzająco; przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (LEX 489589). W ocenie Sądu, okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazują na możliwość umorzenia postępowania wyłącznie na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. Wniosek Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w T. z dnia 14 sierpnia 2008 r. o umorzenie postępowania organ winien zatem rozpatrzyć w trybie art. 105 § 2 k.p.a. Prawo strony jednakże do dysponowania postępowaniem administracyjnym w tym trybie jest poważnie ograniczone. Organ jest zobligowany postąpić zgodnie z przesłankami określonymi w tym przepisie, tj. zbadać, czy współwłaścicielki objętej postępowaniem nieruchomości wyrażą zgodę na umorzenie postępowania, a także czy nie sprzeciwia się ono interesowi społecznemu. Z akt sprawy nie wynika, aby organ poinformował strony postępowania wywłaszczeniowego o cofnięciu wniosku przez zarządcę drogi. Zważyć trzeba wszakże na to, że zakres uznania organu administracyjnego w zastosowaniu umorzenia na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. został ograniczony przepisem art. 7 k.p.a., który nakazuje chronić słuszny interes jednostki aż do granic kolizji z wymaganiami interesu społecznego. Wytknąć trzeba, że nie poczyniono żadnych ustaleń co do pozostałych przesłanek wynikających z przepisu art. 105 § 2 k.p.a., co stanowiło istotne naruszenie ww. przepisu, a także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Prowadząc ponownie postępowanie odwoławcze organ weźmie pod uwagę wskazania Sądu oraz wyda rozstrzygnięcie, mając na uwadze treść przepisu art. 105 § 2 k.p.a., co powinno znaleźć wyraz w wydanych rozstrzygnięciach i ich uzasadnieniu zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.