II OSK 1234/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) sędzia del. WSA Bożena Popowska Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 738/09 w sprawie ze skargi L. S. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 738/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę L. S. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] października 2009 r., nr [...], wydane w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy. D. S. dokonała w dniu 31 marca 2009 r. zgłoszenia remontu budynku stodoły położonej na działce nr [....] w [....] gmina [...]. Remont miał polegać na wymianie pokrycia z więźbą dachową, wzmocnieniami słupów, naprawie ściany szczytowej, wymianie bram wjazdowych oraz wykonaniu posadzki betonowej. Uprawniony organ nie wniósł sprzeciwu, o czym poinformowano inwestorkę pismem z dnia 20 kwietnia 2009 r. Na wniosek właściciela działki sąsiedniej - L. S. - inspektor nadzoru budowlanego wszczął postępowanie administracyjne i w toku dokonanych oględzin stwierdzono, iż inwestor przekroczył zakres zgłoszonych robót budowlanych wykonując na istniejącym fundamencie ścianę szczytową w granicy z działką L. S. oraz dwie ściany podłużne: (od strony podwórka i własnej działki) na długości 4,5 m i wysokości – do murłaty. Ponadto stwierdzono, że po istniejącej stodole murowanej pozostawiono 5 słupów murowanych o wymiarach 50x70 cm. W obiekcie nie było więźby dachowej i pokrycia oraz bram wjazdowych. W tej sytuacji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak: [...], (sprostowane postanowieniem z dnia ... sierpnia 2009 r.) wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) powoływanej dalej jako Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przez inwestorów i nałożył na nich obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni oceny technicznej wykonywanych robót, sporządzonej przez uprawnioną osobę. W złożonym na to postanowienie zażaleniu L. S. zarzucał organowi zbyt późne wydanie postanowienia. Twierdził, że inwestorzy nie wykonywali remontu, lecz budowę, na którą powinni uzyskać pozwolenie na budowę. Wskazał także, że między nim, a inwestorami toczy się przed sądem powszechnym sprawa o ochronę własności, w związku z czym domaga się, by inwestorzy odsunęli ścianę stodoły na odległość 1,50 m od granicy jego działki. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie - po rozpatrzeniu zażalenia L. S. - postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] sierpnia 2009 r. wstrzymujące D. i J. S. prowadzenie robót budowlanych związanych z remontem budynku składowego – stodoły na działce nr [...] w [...] gmina [...] oraz nakazujące inwestorom przedłożenie w terminie 30 dni oceny technicznej wykonanych robót, opracowanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i będącą członkiem izby samorządu zawodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając wyrokiem z dnia 25 lutego 2010 r. skargę L. S. wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 Prawa budowlanego stanowiący, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 tej ustawy. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia – w terminie 30 dni inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych, bądź ekspertyz. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd I instancji uznał, że są one niezasadne. Podkreślił, że przedmiotem oceny Sądu jest wyłącznie postanowienie o wstrzymaniu prowadzonych przez inwestorów robót budowlanych, które w sprawie zostały wydane zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Fakt, że między skarżącym, a inwestorami toczy się postępowanie przed sądem powszechnym dotyczące własności terenu, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa stodoła, pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności z prawem wydanego postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych, bowiem organ postanowienie takie jest obowiązany wydać, stwierdziwszy zaistnienie okoliczności, o jakich mowa w art. 50 Prawa budowlanego, tj. dotyczących prowadzenia robót budowlanych – ich legalności i zakresu. Sąd wyjaśnił, że wyrażone w skardze zarzuty dotyczące przebiegu postępowania administracyjnego już po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót (w tym wydawanych decyzji i postanowień) pozostają bez wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Orzeczenia te będą mogły być przedmiotem oceny Sądu w przypadku złożenia od nich przewidzianych prawem środków zaskarżenia. W skardze kasacyjnej z dnia 21 kwietnia 2010 r., wniesionej w imieniu L. S., zaskarżono w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 lutego 2010 r. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a. wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności określone w art. 48 ust. 1 tej ustawy, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy powinien być zastosowany art. 3 pkt 6 tej ustawy, 3. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego przemawiającego za tym, iż D. i J. S. bez koniecznego pozwolenia na budowę zrealizowali budowę obiektu budowlanego, który wymagał takiego pozwolenia, b) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającego na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez stwierdzenie, iż D. i J. S. wykonywali roboty remontowe na istniejącym obiekcie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgromadzone w aktach sprawy dowody wyraźnie świadczą o tym, że pod pozorem remontu istniejącego budynku powstała całkiem nowa konstrukcja składająca się z czterech nowych ścian posadowionych częściowo na nowych fundamentach, a nie jak to zostało uznane przez Sąd I instancji z dwóch ścian na dotychczasowych fundamentach. Wykonano również nowy dach (pokrycie wraz z konstrukcją), nowe posadzki i bramy wjazdowe. W ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie w ogóle nie można zatem mówić o remoncie stodoły zlokalizowanej na działce o nr ewidencyjnym [...] w [...]. Powołując się na orzecznictwo NSA (wyroki z dnia z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1516/08 oraz z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1861/06) stwierdzono, że o remoncie można mówić tylko wówczas, gdy w istniejącym obiekcie budowlanym wykonywane są roboty polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, które nie stanowią jednak bieżącej konserwacji. W toku tego rodzaju prac budowlanych mogą być zastosowane wyroby budowlane inne niż użyte w remontowanym obiekcie, jednakże wymóg "odtworzenia stanu pierwotnego" powoduje, iż w wyniku remontu nie może powstać zupełnie nowy obiekt budowlany. Pojęcie remontu nie może być bowiem rozszerzane na sytuacje polegające na odbudowie czy też przebudowie obiektu budowlanego, o czym stanowi art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Kolejno podnoszono, że D. i J. S. rozebrali cały (z wyjątkiem fundamentów) dotychczasowy budynek stodoły i na jego miejscu, na starym fundamencie, ale również i poza nim, wybudowali całkowicie nowy, murowany obiekt budowlany o innej - niż w dawnym budynku - konstrukcji dachu. Potwierdza to wyraźnie zgromadzona w aktach dokumentacja zdjęciowa, jak również oględziny przeprowadzone przez organ I instancji w dniu 10 czerwca 2009 roku (brak było wówczas wszystkich starych ścian budynku, więźby dachowej i jej pokrycia oraz bram wjazdowych). Tymczasem Sąd I instancji w oderwaniu od powyższych faktów podzielił w całości pogląd Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie, wyrażony w postanowieniu z dnia [...] października 2009 roku o nr [...], iż D. i J. S. wykonywali roboty na istniejącym obiekcie, o czym rzekomo ma świadczyć fakt, iż nowe murowane ściany posadowione zostały na istniejącym fundamencie. Takie rozumowanie jest w ocenie kasatora ewidentnie sprzeczne z treścią przytoczonych powyżej orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie uwzględnia tego, że przedmiot remontu przestał w pewnym momencie po prostu istnieć na skutek jego rozbiórki, na którą Państwo S. również nie posiadali stosownych dokumentów. Podkreślono, że ponieważ z chwilą rozbiórki starego budynku przestał on istnieć, tym samym doszło do odbudowy budynku, uznanej - przepisem art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego - za budowę, a nie do remontu określonego w art. 3 pkt 8 wymienionej ustawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skoro z całokształtu zebranych w sprawie dowodów wynikało, że D. i J. S. bez koniecznego pozwolenia na budowę zrealizowali budowę obiektu budowlanego, który wymagał takiego pozwolenia, a nadto wybudowany obiekt naruszał przepisy techniczno-budowlane, to należało nakazać im jego rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a nie stosować normy prawne zawarte w art. 50 ust. 1 i 3 tejże ustawy. W konkluzji podkreślono, że bezpośrednią konsekwencją dokonanego przez Sąd I instancji naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. było również naruszenie art. 141 § 4 tejże ustawy, polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez uznanie, iż D. i J. S. wykonywali remont budynku stodoły z odstępstwem od warunków dokonanego zgłoszenia, w sytuacji gdy w rzeczywistości była to odbudowa określona w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Dodano, że naruszenia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego wynikały bezpośrednio z błędnie poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Strona przeciwna nie skorzystała z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionej podstawy. Zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest prawna kwalifikacja robót budowlanych prowadzonych przez D. i J. S. w obrębie budynku gospodarczego (stodoły) znajdującego się na działce nr [...] w [...] gmina [...] i w konsekwencji możliwości zastosowania przez organ nadzoru budwlanego art. 50 ust. 1 pkt 3) i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W skardze kasacyjnej pełnomocnik L. S. podniósł, że na obiekcie znajdującym się na wspomnianej działce (w granicy z działką stanowiącą własność skarżącego) pod pozorem remontu dokonano w istocie rozbiórki, a następnie budowy nowego obiektu budowlanego bez uzyskania na takie działanie stosownego pozwolenia. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w toku postępowania administracyjnego, jak też postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie prawidłowo przyjęto, że roboty prowadzane przez Państwo S. nie stanowiły budowy nowego obiektu budowlanego, a jedynie remont istniejącego już wcześniej pomieszczenia gospodarskiego. W świetle art. 3 pkt. 6 ustawy Prawo budowlane przez pojęcie budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę oraz nadbudowę obiektu budowlanego. Przyjmuje się, że jeżeli w wyniku robót budowlanych w danym budynku gospodarczym następuje zmiana charakterystycznych parametrów użytkowych istniejącego obiektu budowlanego w postaci zmiany: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości obiektu budowlanego, to nie ulega wątpliwości, że na takie roboty budowlane, będące w istocie budową w rozumieniu art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1800/09). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie, a zakres prowadzonych robót wpisuje się w definicję przewidzianą na gruncie art. 3 pkt. 8 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą przez pojęcie remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym. W zaskarżonym wyroku prawidłowo przyjęto, że Państwo S. wykonują prace remontowe na istniejącym już wcześniej obiekcie budowlanym. Z protokołu oględzin robót budowlanych lub obiektu budowlanego Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w J. z dnia 10 czerwca 2009 r. (strona 6 akt administracyjnych) wynika, że "stwierdzono wykonanie ściany szczytowej od strony granicy działki należącej do L. S. oraz dwóch ścian podłużnych od strony podwórka i własnej działki na długości 4,5 m. Po istniejącej stodole murowanej pozostało 5 sztuk słupów murowanych o wymiarach 50 na 70 cm. Brak więźby dachowej i pokrycia oraz bram wjazdowych." Oznacza to, że wszystkie prace zostały wykonane na fundamentach dawnego pomieszczenia gospodarczego, które znajdowało się dokładnie w tym samym miejscu. Poza tym w ramach prowadzonych prac remontowych rozebrano tylko niektóre elementy wcześniej istniejącego pomieszczenia gospodarczego (stodoły) zastępując je następnie nowocześniejszymi materiałami budowlanym. Te okoliczności pozwalają przyjąć w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że na działce nr [...] w [...] gmina [...] prowadzone są prace remontowe, nie zaś - jak podnosi autor skargi kasacyjnej - budowa nowego obiektu budowlanego bez uzyskania na takie działanie wymaganego prawem pozwolenia. W tym świetle za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 3 pkt 8 w związku z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje jednocześnie, że budowa remontowanego obiektu z przeznaczeniem gospodarskim została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. w dniu 28 kwietnia 1972 r. W dniu 31 marca 2009 r. D. S. dokonała zgłoszenia remontu budynku stodoły, który miał polegać na wymianie pokrycia z więźbą dachową, wzmocnieniami słupów, naprawie ściany szczytowej, wymianie bram wjazdowych oraz wykonaniu posadzki betonowej. Stwierdzone, w wyniku kontroli przeprowadzonej na wniosek L. S., przekroczenia zakresu zgłoszonych prac remontowych doprowadziły do wstrzymania prowadzonych robót budowlano-remontowych i zobowiązania inwestorów do przedłożenia w terminie 30 dni ekspertyzy technicznej wykonywanych robót przygotowanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Podstawę prawną wydania postanowienia tej treści stanowił art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. W świetle art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych organ może nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych, bądź ekspertyz. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność po upływie 2 miesięcy od doręczania postanowienia. Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych organ orzeka na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w przedmiocie stwierdzonych odstępstw, które stanowiły przyczynę wstrzymania. W świetle powołanych wyżej przepisów ustawy Prawo budowlane Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organy orzekające w sprawie były uprawnione (a nawet zobowiązane) do wydania postanowienia o wstrzymaniu prac remontowych prowadzonych przez Państwa S. Tymczasowe wstrzymanie prowadzenia prac budowlanych następuje bowiem wówczas, gdy organ poweźmie wątpliwość co do zakresu faktycznie prowadzonych prac budowlanych lub remontowo-budowalnych w stosunku do zakresu prac określonego w zgłoszeniu dokonanym przez inwestora. W takiej sytuacji organ może rówież posiłkować się fachowymi opiniami oraz ekspertyzami z dziedziny techniki budowlanej. W razie zaś stwierdzenia określonych nieprawidłowości lub odstępstw od wcześnieszego zgłoszenia organ może zastosować przewidziane na gruncie art. 51 Prawa budowlanego środki prawne o charakterze naprawczym i wydać w tym zakresie stosowną decyzję. Innymi słowy, termin 2 miesięcy jest okresem, w którym organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające i ewentualnie wdrożyć postępowanie naprawcze. Okoliczność ta została prawidłowo oceniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Stąd za chybiony należy uznać zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku przepisu art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 Prawa budowlanego. Dodatkowo należy wskazać, że Sąd I instancji odniósł się do podnoszonych w skardze zarzutów, a także dokonał kompleksowej kontroli legalności sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, w szczególności Sąd I instancji przedstawił przebieg postępowania oraz ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji i przyjęte za podstawę orzekania, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Sprawa została zatem rozpatrzona z poszanowaniem zasad sądowej kontroli działalności administracji publicznej, co doprowadziło do oddalenia skargi L. S. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zostały zatem naruszone w zaskarżonym wyroku przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.