II SA/Sz 1221/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz [...] decyzją z dnia[...] r. na podstawie art.63 ust.2-4, art.64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.), art.104 Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r.(Dz. U z 2000 r. Nr 98 poz. 1071),dalej Kpa, obciążył użytkownika wieczystego [...] Spółkę z o.o. z siedzibą w [...] , dodatkową opłatą roczną za rok [...] , z tytułu nierozpoczęcia w terminie budowy na pozostającej w jej użytkowaniu wieczystym, a stanowiącej własność Gminy [...] nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul.[...] , oznaczonej w ewidencji gruntów działkami [...] i [...] o pow.[...] ha i określił jej wysokość na [...] zł, stanowiącą 30% wartości nieruchomości ustalonej na dzień [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił stan faktyczny, z którego wynikało że umową z dnia [...] r., w formie aktu notarialnego, ustanowiono na [...] lat na rzecz [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] , prawo użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul.[...] , działki nr [...] i[...] , pow.[...] ha. Zgodnie z umową, oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nastąpiło wyłącznie w celu jego zabudowania i zagospodarowania gruntu zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, a użytkownik wieczysty zobowiązał się rozpocząć budowę obiektów kubaturowych na dowolnej działce w obowiązujących liniach podziału w planie zagospodarowania przestrzennego w terminie [...] licząc od dnia podpisania aktu notarialnego tj. do [...] r. Na podstawie oględzin nieruchomości w dniu [...] r. organ ustalił, iż do chwili obecnej użytkownicy wieczyści nie rozpoczęli budowy obiektów kubaturowych. Organ I instancji wyjaśnił, iż podstawą wyliczenia dodatkowej opłaty zgodnie z art.63 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wysokość opłaty rocznej z pierwszego roku następującego po terminie bezskutecznego upływu terminu zagospodarowania nieruchomości. Wartość nieruchomości gruntowej na dzień ustalania opłaty za pierwszy rok tj. na dzień [...] r. wg szacunku rzeczoznawcy majątkowego kształtowała się w wysokości [...] zł, z czego 30% wartości tej nieruchomości stanowi naliczona przez organ orzekający kwota [...] zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania Spółki od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w[...] , decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że strony określiły w umowie trzy rodzaje terminów: termin rozpoczęcia budowy obiektów kubaturowych na dwanaście miesięcy, termin zakończenia budowy tych obiektów na wszystkich działkach na sześć lat od daty podpisania aktu notarialnego oraz termin zagospodarowania terenu zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego na siedem lat od daty podpisania umowy. Strony zakreślając powyższe terminy przyjęły także, że ich niedotrzymanie może być podstawą ustalenia dodatkowych opłat rocznych obciążających użytkownika wieczystego. Kolegium wskazało, iż organ orzekający ma działać zgodnie z zasadami art. 7, 8,77 i 80 Kpa. Natomiast zawarte w decyzji organu I instancji uzasadnienie, jest niepełne, co całkowicie uniemożliwia ocenę przesłanek jakimi kierował się organ przy wymierzaniu opłaty zwłaszcza, iż jest to decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego. Ponadto wyczerpującego wyjaśnienia wymaga fakt wskazany przez Spółkę, iż także organ miał wpływ na niedochowanie terminu zagospodarowania terenu przez użytkownika wieczystego. Kolegium stwierdziło, że ocena podstawowego dowodu w sprawie jakim jest operat szacunkowy jest zbyt lakoniczna i nie może być uznana za wyczerpującą i wystarczającą. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] r. na podstawie art.63 ust.2-4, art.64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, art.104 Kpa, obciążył użytkownika wieczystego [..] Spółkę z o.o. z siedzibą w Poznaniu, dodatkową opłatą roczną za rok [...] z tytułu nierozpoczęcia w terminie budowy na pozostającej w jej użytkowaniu wieczystym a stanowiącej własność Gminy [...] nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul.[...],oznaczonej w ewidencji gruntów działkami 167/81 i 806/4 o pow. 0,4680 ha i określił jej wysokość na [...] zł, stanowiącą 30% wartości nieruchomości ustalonej na dzień [...[ r. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wyjaśnił, że terminy ustalone dla realizacji umowy zawartej ze Spółką [...] wynikają z lokalizacji przedmiotowej nieruchomości tuż przy ulicy wjazdowej do centrum miasta Barlinka, a więc w miejscu w którym władze miasta kładą szczególny nacisk na zachowanie dużej estetyki i ładu przestrzennego. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, umożliwia w przypadku oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, narzucenie terminów realizacji inwestycji, a tym samym wyciągnięcie ewentualnych konsekwencji w przypadku bezpodstawnego ich przedłużania przez wieczystego użytkownika. Organ I instancji podał, iż pismem z dnia [...] r. [...] zwróciło się do Burmistrza [...] o wyrażenie zgody na przesunięcie terminu rozpoczęcia prac budowlanych, na nabytych w użytkowanie wieczyste działkach, z [...]r. o maksimum 5 miesięcy. Jednocześnie w piśmie tym poinformowano Burmistrza, iż Spółka wystąpi z wnioskiem o pozwolenie na budowę kompleksu urbanistycznego do końca roku [...] r. Burmistrz nie wyraził zgody na przesunięcie ustalonego umową terminu, gdyż Spółka nie podała żadnego uzasadnienia dotyczącego braku możliwości realizacji umowy, a wręcz przeciwnie, samowolnie przedłużyła sobie termin przystąpienia do realizacji inwestycji. Pismem z dnia [...] r. Spółka [..] ponownie wystąpiła do Burmistrza Barlinka z wnioskiem o przedłużenie terminu realizacji umowy o[...] , tj. do dnia [...] r. W uzasadnieniu Spółka podała, iż "przedłużenie terminu rozpoczęcia zabudowy jest konieczne i uzasadnione ze względu na słuszny interes użytkownika wieczystego, zasady współżycia społecznego oraz wymogi realizacji polityki urbanistycznej i założeń planistycznych miasta Barlinka, między innymi z wymienionych w dalszej części wniosku powodów". Uznając wniosek za niezasadny Burmistrz Barlinka wskazał, iż wymogi realizacji polityki urbanistycznej były już wcześniej ustalone przez plan zagospodarowania przestrzennego, który jako przepis prawa miejscowego uwzględnia w swoich założeniach zasady współżycia społecznego jak i równoważy interesy poszczególnych podmiotów prawa. Ponadto, fakty te były znane Spółce przed przetargiem na zbycie nieruchomości, tak wiec przystępując do umowy notarialnej Spółka miała świadomość nałożonych na nią obowiązków i konsekwencji nie dostosowania się do nich. Organ I instancji podał, iż decyzją z dnia [...] r. ustalił dodatkową opłatę roczną za rok [...] z tytułu nierozpoczęcia w terminie budowy na przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta została zaskarżona przez [...] do organu II instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję Burmistrza [...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, jednakże organ ten ponownego rozpatrzenia sprawy zaniechał. W dniu [...] r. Burmistrz [...] - zgodnie z art. 61 § 4 Kpa, w związku z art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty dodatkowej za rok 2009 na prawie użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...] i oznaczonego w ewidencji gruntów działkami o numerach [...] oraz [...] z tytułu niedotrzymania umownego terminu rozpoczęcia budowy. Organ I instancji, uzasadniając słuszność nałożenia na Spółkę dodatkowej opłaty rocznej podał, iż do przetargu przystąpiły też inne podmioty, w ogłoszeniu o przetargu były szczegółowo wskazane obowiązki użytkownika wieczystego, uczestnicy przetargu znali wszystkie jego warunki i mieli świadomość, iż ewentualne przedłużenie terminów będzie musiało być rzetelnie uzasadnione oraz że odstępstwa od umowy będą naruszały interes pozostałych uczestników przetargu. Burmistrz [..] odnosząc się do argumentu Spółki, iż złożyła ona do Starostwa Powiatowego w [...] wnioski o pozwolenie na budowę, które nie zostały rozpatrzone w obowiązującym przepisami terminie, podał, iż spowodowane to było wyłącznie z winy wieczystego użytkownika gruntu. Informacje te organ uzyskał ze Starostwa Powiatowego w [...] gdzie wynikało, iż złożone przez Spółkę wnioski o pozwolenie na budowę pozostały bez rozpatrzenia ze względu na ich niekompletność. Uzasadniając natomiast sposób i wysokość naliczenia wskazanej w rozstrzygnięciu opłaty organ wyjaśnił, iż podstawą wyliczenia dodatkowej opłaty, zgodnie z art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest wysokość opłaty rocznej z pierwszego roku następującego po terminie bezskutecznego upływu terminu zagospodarowania nieruchomości. Wartość nieruchomości gruntowej na dzień ustalania opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, tj. na dzień 1 grudnia 2006 r., wg szacunku rzeczoznawcy majątkowego (operat szacunkowy z dnia 18 maja 2008 r.) - wynosiła [...] zł. Naliczona dodatkowa opłata za rok [...] , stanowiąca 30% wskazanej uprzednio wartości nieruchomości wynosiła [...] zł. Organ I instancji stwierdził, iż operat ustalający wartość nieruchomości niezbędnej do wskazania opłaty dodatkowej został sporządzony poprawnie, a więc zgodnie z zasadami działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz zgodnie z zamówieniem określającym cel wykonania operatu. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki [...] od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. znak SKO.NJ.442/2481/09 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało się na treść § 6 umowy o użytkowanie wieczyste z dnia [...] r. zawartej przez [...] Sp. z o. o .z Gminą[...] , z którego wyraźnie wynikał termin rozpoczęcia budowy obiektów kubaturowych na [...] od dnia zawarcia umowy a zakończenia budowy tych obiektów na wszystkich działkach w ciągu sześciu lat od daty podpisania aktu notarialnego. W akcie tym zawarto również zapis, iż w przypadku nie dotrzymania ww. terminów, zgodnie z art. 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego. Rozstrzygnięcie to należy do sfery uznania administracyjnego i właściwy organ może wprawdzie wyznaczyć termin dodatkowy, ale jest to jego uprawnienie, a nie obowiązek. Ustalenie dodatkowej opłaty rocznej nie jest naruszeniem prawa materialnego, jak również zasad postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy podkreślił również, iż cel realizowanej umowy jest szczególnie ważny dla właściciela nieruchomości, tj. Gminy Barlinek. Dlatego też stwierdzenie przez organ pierwszej instancji, po oględzinach nieruchomości, niezrealizowania inwestycji, dawało podstawę do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za niezagospodarowanie nieruchomości. Wysokość opłaty określa art. 63 ust. 3 ustawy i wynosi ona 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zatem, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a organ I instancji po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wydał należycie uzasadnioną decyzję. Powyższą decyzję Spółka [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wnosząc o jej uchylenie zarzucając naruszenie: art. 107 § 3 Kpa przez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji podstaw faktycznych nałożenia opłaty dodatkowej a także nie wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy; oraz naruszenie art. 62, art. 63 i art. 64 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że zaszły przesłanki do wymierzenia opłaty dodatkowej z przyczyn leżących po stronie użytkownika wieczystego, jak również przez nieprawidłowe naliczenie wysokości opłaty dodatkowej. Skarżąca podniosła, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji niezasadnie przyjęły, iż opłatę dodatkową nalicza się niezależnie od przyczyn nierozpoczęcia lub niezakończenia w terminie budowy budynków przewidzianych w umowie o przekazanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Na obu tych organach ciążył obowiązek dokonania ustaleń, które doprowadziły do nierozpoczęcia, czy zakończenia budowy w roku [...] . W ocenie skarżącej, Burmistrz [...] pozornie szeroko umotywował decyzję z dnia [...] r. Organ ten w uzasadnieniu decyzji przedstawił historię oddawania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, przywołał politykę ładu przestrzennego gminy, historię korespondencji pomiędzy inwestorem a Burmistrzem za okres nie związany z treścią decyzji (rok 2009), natomiast co do zarzutu, że proces budowlany nie mógł się rozpocząć z winy organów samorządowych, które nie wydały decyzji warunkującej rozpoczęcie budowy stwierdził jedynie, że według uzyskanych informacji stało się tak z uwagi na niekompletność wniosku ze strony inwestora. Burmistrz nie wyjaśnił w uzasadnieniu od kogo konkretnie powziął taką informację, kiedy i czego konkretnie dotyczyła (tj. jakiego rodzaju niekompletności) i w jakiej formie informacja ta została mu przekazana. Również organ II instancji nie dokonał ustaleń faktycznych dotyczących tych wątpliwości. Inwestor podnosił uprzednio i nadal podnosi, że niedotrzymanie terminów umownych było niezawinione przez użytkownika wieczystego, a spowodowane zostało przedłużającym się postępowaniem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze wskazano, że pierwotnie postępowanie przedłużyło się w związku z obowiązywaniem ustawy o wielkopowierzchniowych obiektach handlowych, gdyż Starostwo Powiatowe niezasadnie żądało przedłożenia zgody na funkcjonowanie takiego obiektu budowlanego i pozostawiło wniosek o pozwolenie na budowę bez rozpoznania (zaskarżone przez inwestora). Pomimo uchylenia tej ustawy nie podjęto postępowania i nie wydano merytorycznej decyzji. Następnie, w uzgodnieniu z Burmistrzem [...] , skarżący zmienił wniosek wprowadzając zmiany do projektu budowlanego. Spółka podkreśliła, że objęta zaskarżoną decyzją nieruchomość nie posiadała dostępu do drogi publicznej. Prawnie droga taka była wytyczona, jednak faktycznie nie istniała. Gmina Barlinek zobowiązana była do wybudowania drogi umożliwiającej dojazd do przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem obowiązek ten gmina przeniosła na skarżącego, zobowiązując go do wybudowania na rzecz gminy części drogi w zamian za uzgodnienie dojazdu do nieruchomości. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz skarżącego uzależniono od wykazania prawa do dysponowania nieruchomością, na której miała zostać wybudowana droga dostępu do nieruchomości - na cele budowlane. Nieruchomość ta (pod drogę publiczną) stanowi własność Gminy [...] . Procedura uzgodnień dotyczących właśnie tej drogi pomiędzy skarżącą a Burmistrzem [...] z przyczyn leżących po stronie Burmistrza, została zakończona dopiero w [...] r. i dopiero wówczas można było wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Skarżącej Burmistrz [...] uniemożliwił wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a obecnie skutki własnych zaniechań przerzuca na skarżącego. Skarżąca Spółka dodała, że wniosek o pozwolenie na budowę został rozpoznany i w maju [...] r. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Ponadto skarżąca zarzuciła, że organy obu instancji nie odniosły się do treści odwołania skarżącej z dnia [...] r. oraz że w uzasadnieniu organu II instancji raz mowa jest o opłacie dodatkowej za rok [...] , raz za rok [...] . W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd administracyjny, zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej P.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem wydanych przez jej organy rozstrzygnięć. Zgodność z prawem rozpatrywana jest zarówno w aspekcie prawa materialnego jak i prawa regulującego zasady postępowania. Sąd nie jest przy tym związany wnioskami i zarzutami skargi, o czym przesądza art. 134 § 1 powołanej ustawy. Z postanowień powołanego przepisu oraz § 2 tegoż artykułu wynika więc konieczność przestrzegania przez sąd zasady legalności oraz niepogarszania sytuacji strony skarżącego. W niniejszej sprawie organy wydały następujące decyzje: - Burmistrz [... ] a decyzją z dnia [...] r. ustalił skarżącej [...] Spółce z o.o. z siedzibą w [...] dodatkową opłatę roczną za rok [...] z tytułu nierozpoczęcia w terminie budowy na nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako działki nr [...] ( KW [...] ). Wysokość opłaty organ ustalił na kwotę [...] zł, co stanowi 30% wartości nieruchomości ustalonej na dzień [...] r. z obowiązkiem jej uiszczenia do dnia [...] r. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia skarżącej dodatkowej opłaty rocznej za rok [..] z tytułu nierozpoczęcia w terminie budowy na pozostającej w jej użytkowaniu wieczystym nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako działki nr [,...] ( KW [...] ). Z zawartej w dniu [...] r., w Kancelarii Notarialnej A. B.-Ż. i W. D. w . przy ul.[...] , umowy pomiędzy [...] Spółki z o.o. z siedzibą w P. i G. B. w sprawie oddania niezabudowanej nieruchomości położonej w[...] , obejmującej działki [...] o łącznym obszarze [...] ha w użytkowanie wieczyste, strony ustaliły termin rozpoczęcia budowy na dwanaście miesięcy od podpisania aktu notarialnego, natomiast zakończenie budowy w ciągu sześciu lat od podpisania aktu (§ 6 ust. 2 umowy – Rep. A nr[...] ). Strony ustaliły również, że w przypadku nie dotrzymania terminów, o których mowa w ust. 2, zgodnie z art. 63 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego (§ 6 ust. 3 umowy notarialnej). Z umowy tej nie wynikały natomiast żadne dodatkowe zobowiązania dla gminy [...] , w tym obowiązek wybudowania drogi (§ 1 ust.5 umowy). Niesporne jest, że skarżąca pismami z dnia [...] r. oraz [...] r. występowała do Burmistrza Barlinka o przesunięcie terminu rozpoczęcia budowy, początkowo o [...] a następnie o [...] , jednakże organ nie wyraził zgody i [...] r. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. Pierwsza wydana w tej sprawie decyzja z dnia [...] r. dotyczyła dodatkowej opłaty rocznej z tytułu nierozpoczęcia budowy za rok 2008 i wynosiła 10% wartości nieruchomości. W wyniku uchylenia ww. decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (decyzja z dnia [...] r.), organ I instancji i sporządzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego nowego operatu szacunkowego, uwzględniającego poziom cen oszacowania na dzień [...] r., organ I instancji decyzją z dnia [...] r. ustalił dodatkową opłatę roczną za rok [...] w wysokości 30% wartości nieruchomości ustalonej na dzień [...] r. I tą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło na podstawie art. 138 § 2 Kpa (decyzja z dnia 8 kwietnia 2009 r.) wskazując na brak należytego uzasadnienia decyzji. W dniu [...] r. Burmistrz [...] ustalił skarżącej dodatkową opłatę roczną za rok [...] w kwocie [...] zł stanowiącej 30% wartości nieruchomości ustalonej na dzień [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w[...] , do którego odwołała się skarżąca, decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, z tym że zarówno z treści rozstrzygnięcia jak i uzasadnienia decyzji wynikało, że organ ten rozpatrywał dodatkowa opłatę roczną za rok[...] . Zauważyć należy, że w istocie postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją zostało wszczęte przez Burmistrza [...] w sprawie dodatkowej opłaty rocznej za rok [...] , czemu daje wyraz decyzja tego organu z dnia [...] r., oraz kolejna wydana przez organ I instancji. Tymczasem Kolegium nie zwróciło uwagi na istotną w sprawie okoliczność, iż w obrębie jednego postępowania rozpatrywana jest naprzemiennie opłata za rok [...] i opłata za rok [...] , chociaż postępowanie toczyło się w oparciu o zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] r. wskazujące wyraźnie opłatę za rok [...] . Oznacza to, że Kolegium rozpatrując końcowo kwestię dodatkowej opłaty rocznej za rok [...] w istocie uczyniło przedmiotem postępowania inne zagadnienie aniżeli to, które było przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji. Podkreślić jednak należy, że postępowanie przed organami administracji publicznej jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną i to z art. 78 Konstytucji RP wynika, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady określa ustawa. Istota zasady dwuinstancyjności polega na tym, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji pierwszoinstancyjnej lecz ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej. Muszą być to jednak sprawy tożsame, dotyczące tego samego przedmiotu jak i podmiotu postępowania. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy wyznacza organ pierwszej instancji. Wykroczenie przez organ odwoławczy poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności. Skoro decyzja pierwszoinstancyjna w postępowaniu wszczętym w celu ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za rok [...] dotyczyła roku [...] , to zachowanie tożsamości przedmiotowej sprawy administracyjnej, oznaczało rozpatrywanie przez Kolegium opłaty za rok [...] . Tymczasem organ odwoławczy do powyższej okoliczności się nie odniósł a nadto bezkrytycznie przyjął, że przedmiotem rozpoznania jest opłata za rok [...] . Zauważyć dodatkowo należy, że skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w dniu[...] . decyzję Burmistrza [...] dotyczącą opłaty za rok [...] (decyzja z[...] .), przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, to organ I instancji miał obowiązek zakończyć postępowanie wydaniem stosownego rozstrzygnięcia w sprawie opłaty za rok [..] . "Zaniechanie ponownego rozpatrzenia sprawy" jak to określono w decyzji organu I instancji z dnia[...] ., w istocie nie kończy wszczętego przez organ postępowania administracyjnego, bowiem Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje takiego rodzaju rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 62, art. 63 i art. 64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię w przyjęcie, że zaszły przesłanki do wymierzenia opłaty dodatkowej z przyczyn leżących po stronie użytkownika wieczystego jak i nieprawidłowe naliczenie wysokości opłaty dodatkowej, Sąd stwierdza, że zarzuty te są częściowo nieuzasadnione. Niewątpliwie z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika jednoznacznie, w jakich okolicznościach właściwy organ może nałożyć na użytkownika wieczystego dodatkowe opłaty roczne. W tej sprawie organ nie wyraził zgody na przedłużenie - zgodnie z wnioskiem skarżącej- terminu rozpoczęcia budowy i stąd też mógł wszcząć postępowanie w celu ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. W postępowaniu o ustalenie opłaty, które kończy wydanie decyzji o charakterze uznaniowym organ nie może jednak oprzeć się wyłącznie na stwierdzonym fakcie nie dotrzymania terminu umownego. Ma obowiązek również ustosunkować się do wyjaśnień użytkownika wieczystego wskazujących na przyczyny niedotrzymania terminu, w tym do zarzutu braku dostępu do drogi publicznej. W ocenie Sądu, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczemu w [...] nie można przypisać cech legalności, czyli - w tym przypadku - zgodności z obowiązującymi przepisami procesowymi. Z tych względów, jako że decyzja ta narusza przepisy postępowania a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. W kwestii wykonalności decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach w oparciu o art. 200 tej ustawy. Kolegium ponownie rozpatrując sprawę przede wszystkim ustali tożsamość przedmiotowej sprawy, a następnie ją rozpozna i rozstrzygnie z uwzględnieniem powyższych wskazań i oceny prawnej dokonanej przez Sąd.