II SA/Gl 715/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Spółki "A" w S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...]r.. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych. Wspólnota Leśna w S. wystąpiła z wnioskiem z dnia [...] roku o zwrot części działki nr 1, oznaczonej obecnie jako działki nr 2; 3; 4, 5; 6 i 7, k. mapy [...], położone w S. przy ul. [...]i [...]. Wspólnota podała, że umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A. Nr [...]z dnia [...] roku Skarb Państwa – Urząd Miejski w S. nabył od Wspólnoty nieruchomości gruntowe o pow. [...] ha z przeznaczeniem pod realizację skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego zgodnie z powołaną w treści aktu notarialnego, uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w S. nr [...] z dnia [...]roku oraz decyzją Naczelnika Miasta S. nr [...]z dnia [...]roku zatwierdzającą plan realizacyjny osiedla domów jednorodzinnych przy ul. [...] Wśród działek objętych aktem notarialnym znajdowała się także działka nosząca wtedy nr 1, której część, mimo upływu [...]lat od chwili jej nabycia, nie została zajęta pod zrealizowany już cel to jest skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Nabycie przez Skarb Państwa tej nieruchomości nastąpiło pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99 z zm.), a zatem stosownie do art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami przepisy tej ustawy zawarte w rozdziale 6 działu III (dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na mocy ustawy z 29 kwietnia 1985 roku. Starosta B. decyzją z dnia [...] roku nr [...]na podstawie art. 105 kpa umorzył postępowanie w sprawie zwrotu działek objętych wnioskiem Wspólnoty o zwrot. Zdaniem organu orzekającego przeniesienie własności nieruchomości aktem notarialnym z [...] roku miało charakter cywilnoprawny. W akcie tym nie podano podstawy prawnej wywłaszczenia ani nie wynika z niego, że sprzedaż nieruchomości nastąpiła na mocy ustawy z dnia [...] roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nadto z pisma Burmistrza Miasta S. z dnia [...] roku wynika, że przed zawarciem umowy z dnia [...]roku nie zostało wszczęte w tej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe, a Wspólnocie nie wyznaczono terminu (art. 53 ust. 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), po którego bezskutecznym upływie można było przystąpić do dalszych czynności wywłaszczeniowych. Sporne działki na skutek komunalizacji przeszły na własność Gminy S., która w dniu [...]roku, a więc po wszczęciu postępowania o zwrot zbyła je na rzecz osób trzecich. Działki te aktualnie stanowią teren częściowo wykarczowany, a częściowo są porośnięte drzewami, z tym że na działce oznaczonej nr 5 i 6 znajdują się dwa kontenery z blachy falistej, na działce nr 7 "[...]" z blachy, a na działce nr 2 posadowiona jest stacja trafo obsługująca znajdujące się w sąsiedztwie osiedle domków jednorodzinnych oraz [...] słupki gazowe. Zdaniem organu orzekającego sporne nieruchomości nie są nieruchomościami wywłaszczonymi w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, ani nieruchomościami nabytymi lub przejętymi na podstawie aktów prawnych wymienionych w art. 216. Umowa sprzedaży z dnia [...]roku została wprawdzie zawarta w czasie obowiązywania powołanej już ustawy z 1985 roku, ale nie na jej podstawie. Oznacza to, że postępowanie w sprawie zwrotu tych działek jest bezprzedmiotowe i dlatego podlegało ono umorzeniu. Wspólnota Leśna w S. w odwołaniu zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80, 81 i 107 § 3 kpa oraz art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 136-142 tej ustawy. W uzasadnieniu wskazano na pominięcie istotnej części umowy z [...]roku, a mianowicie jej § 6 w którym cenę sprzedaży określono jako odszkodowanie. Nieuwzględnienie wskazanego w umowie celu nabycia nieruchomości w postaci realizacji skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, który w ustawie z [...]roku upoważniał do wywłaszczenia nieruchomości za odszkodowaniem. Podobnie organ nie dokonał oceny umowy w kontekście decyzji Naczelnika Miasta S. z [...] roku zatwierdzającej plan realizacyjny osiedla domów jednorodzinnych przy ul. [...] j w S. Wojewoda [...] nie podzielił zarzutów odwołania i zaskarżoną decyzją z dnia [...]roku utrzymał w mocy decyzją organu I instancji. W motywach wyraził pogląd, że sporne działki nie zostały wywłaszczone aktem indywidualnym ani też przejęte lub nabyte w trybie art. 216 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku, a w związku z tym nie przysługuje roszczenie o ich zwrot. Analizując akt notarialny z [...]roku Wojewoda doszedł do wniosku, że umowa nim objęta nosi cechę dobrowolności i zasadza się na równości stron. Nie wynika z niej by do jej zawarcia doszło w następstwie zastosowania przymusu administracyjnego i czynności władczych organów administracyjnych. Użycie w § 6 umowy sformułowania "odszkodowanie" nie może stanowić podstawy do przyjęcia, iż doszło do wywłaszczenia nieruchomości, tym bardziej, że zapis § 6 wskazuje, że "odszkodowanie za grunt, drzewostan i uprawy wieloletnie" stanowiło w istocie składnik ceny sprzedaży nieruchomości, która to sprzedaż ma charakter cywilnoprawny. W skardze Wspólnoty Leśnej w S. powtórzono zarzuty odwołania i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem – zdaniem składu orzekającego – zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego polegającego na niewłaściwej wykładni art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 z zm., dalej powoływana jako ustawa), a także art. 7, 77 § 1 kpa przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego co w konsekwencji doprowadziło do ustaleń podjętych z naruszeniem art. 80 kpa. W sprawie jest bezsporne, że akt notarialny obejmujący umowę sprzedaży działek przez skarżącą Skarbowi Państwa z dnia [...]roku został zawarty pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 z zm.). Oczywistym jest, że w okresie obowiązywania powyższej ustawy istniał zarówno obrót nieruchomościami w trybie przepisów Kodeksu cywilnego i w takim przypadku istniała zasada swobody zawierania umów i równorzędności stron umowy, jako stron stosunku cywilnego. Wobec nieruchomości objętych także umową nie miały zastosowania przepisy ustawy z [...] roku, a więc nie ma do nich zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że w hipotezie art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy nie mieszczą się jedynie te sytuacje prawne i faktyczne nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, w których umowa cywilnoprawna zawarta została bez żadnego związku z celami wywłaszczenia nieruchomości na określony cel publiczny. Organy orzekające w niniejszej sprawie oceniły umowę z [...] roku jako umowę zawartą w trybie kodeksu cywilnego. Ocenę tą oparły na analizie jej treści, braku wskazania w niej ustawy z 1985 roku oraz informacyjnych Burmistrza S. (pismo z [...]roku) o braku wyznaczenia Wspólnocie terminu do zawarcia umowy, po którego bezskutecznym upływie będzie można przystąpić do dalszych czynności wywłaszczeniowych. W ocenie składu orzekającego powyższy materiał dowodowy był niewystarczający dla zakwalifikowania przedmiotowej umowy, jako zawartej w trybie kodeksu cywilnego. Materiał ten powinien być uzupełniony o uchwałę Walnego Zgromadzenia Członków Wspólnoty Leśnej w S. z dnia [...] r., w której została wyrażona zgoda na sprzedaż między innymi spornych działek Skarbowi Państwa oraz operat szacunkowy mgr J. K. – biegłego z listy Wojewody K. – [...]roku, który dokonał obliczenia odszkodowania za grunt, drzewostan i uprawy wieloletnie (§ 6 umowy). Oba te dokumenty mogą zawierać informację co do okoliczności poprzedzających zawarcie umowy z [...] roku i wraz z dotychczas zgromadzonymi przez organy stanowić podstawę do oceny tej umowy w kontekście jej ewentualnego sporządzenia w trybie kodeksu cywilnego. Przede wszystkim jednak organy orzekające powinny mieć na uwadze, iż art. 216 ust. 2 ustawy stanowi o odpowiednim stosowaniu rozdziału 6 działu III tej ustawy do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 1985 roku. Przy wykładni odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6 działu III powołanej ustawy do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 roku należy przyjąć, zgodnie z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego, że przepis ten należy stosować wprost do nabycia nieruchomości na podstawie przepisów tej ostatniej ustawy. Artykuł 216 ust. 2 pkt 3 ustawy (z 1997 r.) nie wprowadza ograniczenia podstawami prawnymi nabycia nieruchomości, tak jak przyjmuje to art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2. Oznacza to, że zakresem swoim obejmuje także nabycie w formie cywilnoprawnej – formie umowy. Ustawa z 1985 roku wprowadzała wprost regułę pierwszeństwa nabycia w drodze umowy, a tylko po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy przejścia na tryb i formę administracyjną (art. 53 ust. 1 pierwotnego brzmienia – Dz. U. z 1985 roku, nr 22, poz. 99). Taka regulacja pierwszeństwa formy cywilnoprawnej przy procedurze nabycia nieruchomości musi zostać uwzględniona przy wykładni pojęcia nabycie przyjętego w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy. Nie można pominąć nabycia w formie cywilnoprawnej w wyniku powiązania z procedurą wywłaszczania nieruchomości. Z zakresu zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy należy wyłączyć jedynie tego rodzaju nabycie, które nie pozostawało w związku z celami publicznymi. Ze znajdującej się w aktach umowy sprzedaży z dnia [...] roku wynika, że umowa ta była poprzedzona uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia [...]roku nr [...] przeznaczającej działki objęte tą umową, a więc i działkę objętą wnioskiem o zwrot, na cele skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego oraz decyzją Naczelnika Miasta S. z dnia [...] roku nr [...]zatwierdzającą plan realizacyjny osiedla domów jednorodzinnych przy ul. [...] (oba te dokumenty załączono do akt sprawy). W związku z tymi dokumentami, które zostały w całości pominięte przez organy orzekające przy ocenie czy umowa z [...]roku była umową zawartą na podstawie ustawy z 1985 roku, organy winny ocenić czy ta umowa nie została zawarta w związku z obowiązkiem Skarbu Państwa nabycia działek w niej wymienionych, na cele publicznoprawne. Należy przy tym mieć na uwadze, że wskazany w umowie cel nabycia nieruchomości w postaci realizacji skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego został określony w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z 1985 roku (Dz. U. z 1995 r., nr 22, poz. 99 z zm.) jako upoważniający do wszczęcia postępowania administracyjnego i nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w drodze decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu. Nadto Sąd pragnie stwierdzić, że w jego ocenie, zebrany materiał dowodowy dotyczący stanu zagospodarowania działek objętych żądaniem zwrotu, a wynikający z ich oględzin z dnia [...] roku, świadczy o ich niewykorzystaniu na cel nabycia. W ponownym postępowaniu po uzupełnieniu materiału dowodowego organy orzekające kierując się przedstawioną powyżej wykładnią art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy, winny jeszcze raz dokonać oceny stanu faktycznego, prawnego sprawy i orzec czy do działek objętych żądaniem zwrotu ten ostatni przepis znajduje zastosowanie czy też nie co skutkowałoby istotnie nie przysługiwaniem skarżącej roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Mając na uwadze powyższe argumenty Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c, art. 135 i art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z zm.) orzekł jak w sentencji. SW