II SA/Wa 655/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Joanna Kube, Protokolant Izabela Filipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji [...] z [...] stycznia 1999 r. - oddala skargę - J. S., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego – M. Ś. pismem z 5 września 2007 r., skierowanym do Komendy Wojewódzkiej Policji w S. wniosła o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr [...] z [...] stycznia 1999 r. Komendant Wojewódzki Policji w S. decyzją nr [...] z [...] października 2007 r., wydaną na podstawie art. 158 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji – rozkazu personalnego nr [...] Komenda Powiatowego Policji w K. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że sporny rozkaz personalny wydany został na podstawie art. 32 ust. 1 w zw. z art. 6f ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.), w związku z koniecznością usytuowania J. S. w strukturze nowoutworzonej jednostki Policji, powstałej w związku z reformą administracyjną kraju, którą wdrożono z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, po. 872 ze zm.). J. S. odwołano z dotychczas zajmowanego stanowiska [...], likwidowanej Komendy Rejonowej Policji w K. i z tymi samymi składnikami uposażenia mianowano na równorzędne stanowisko [...] Komendy Powiatowej Policji w K. Organ wyjaśnił, że wydanie tego rozkazu nie łączyło się z uzyskaniem przez J. S. dodatkowych praw, bądź nałożeniem na nią jakichkolwiek nowych obowiązków. Podobne rozkazy personalne o mianowaniu na stanowiska służbowe w Komendzie Powiatowej Policji w K. sporządzono w stosunku do wszystkich policjantów tej jednostki. Organ powołując się na art. 156 § 1 kpa wskazał, że analiza rozkazu personalnego nr [...] z [...] stycznia 1999 r. nie wykazała istnienia przesłanek zawartych w tym przepisie. Zdaniem Komendanta Powiatowej Policji w K. nie zasługuje również na uwagę zarzut naruszenia art. 7, art. 9, art. 10 i art. 11 kpa ponieważ wydając sporny rozkaz respektowano zasady praworządności, prawdy obiektywnej oraz uwzględniono słuszny interes strony. Cel i zasadność wydania rozkazu zostały jednoznacznie wskazane w jego uzasadnieniu. Jeśli zaś chodzi o zarzut braku czynnego udziału J. S. w postępowaniu to stanowi on przesłankę do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie zaś stwierdzenia nieważności. Odnosząc się zaś do zarzutu strony odnośnie zaniechania obowiązku organu mianowania jej na stanowisko głównej księgowej to organ wskazał, że działalność organów Policji w sprawach organizacyjnych i kadrowych jest szczegółowo reglamentowana przepisami obowiązującego prawa. Uwaga ta dotyczy też rozkazów personalnych o mianowaniu policjantów na określone stanowiska służbowe, łączących się z określeniem składników należnego im uposażenia. Dlatego też niemożliwe było mianowanie J. S. na stanowisko [...], które nie zostało utworzone w strukturze Komendy Powiatowej Policji w K. Organ podał, że ze względu na stosunkowo niską liczbę przydzielonych jednostce etatów policyjnych, urzędujący wówczas Komendant Powiatowy Policji w K. podjął decyzję o utworzeniu tzw. "cywilnego" stanowiska [...], na którym został zatrudniony urzędnik państwowy, nieposiadający statusu funkcjonariusza Policji. Rozwiązanie takie zostało wdrożone na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 15 kwietnia 1998 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników urzędów administracji rządowej i innych jednostek (Dz. U. nr 49, poz. 306, tabela III, pkt. I, poz. 2). Konkludując organ stwierdził, że brak było zatem podstaw do uwzględnienia roszczeń J. S., dotyczących mianowania jej na stanowisko policyjne [...] oraz przyznania związanej z tym awansem podwyżki uposażenia. Ponadto organ wskazał, że J. S. od 1 lipca 1997 r. wykonywała czynności [...], ujęte w indywidualnym zakresie obowiązków, za co otrzymała podwyższony dodatek służbowy a w chwili wejścia w życie reformy nie świadczyła już służby, pozostając od [...] września 1998 r. na zwolnieniu lekarskim. Od tej decyzji J. S., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego – M. Ś. złożyła odwołanie i wniosła o jej zamianę i stwierdzenie, że rozkaz personalny nr [...] jest nieważny w zakresie stanowiska służbowego i grupy uposażenia. Ponadto skarżąca wniosła o wydanie nowej decyzji – rozkazu personalnego, z mocą od 1 stycznia 1999 r. mianującego ją na stanowisko [...] w Komendzie Powiatowej Policji w . z dniem 1 stycznia 1999 r. Decyzji zarzuciła sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zgromadzonego materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że faktyczne wykonywanie obowiązków [...] nie obliguje organu do potwierdzenia tego faktu decyzją administracyjną - rozkazem personalnym. J. S. wskazała, że organ nie zastosował ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.), w tym jej art. 37, 38, 106 ust. 1, 121 ust. 1 przy rozpoznawaniu sprawy potwierdzenia decyzją - rozkazem personalnym faktycznego pełnienia przez nią obowiązków [...], przez okres ponad 12 miesięcy. J. S. zarzuciła organowi również naruszenie przepisów Konstytucji RP; w tym art. 2, art. 7, art. 32, art. 78 i art. 83. J. S. dodała także, że organ I instancji manipulował stanem faktycznym sprawy, zarzucając jej, że znała ona treść rozkazu personalnego nr [...] z [...] stycznia 1999 r. przed 2005 r. Komendant Główny Policji decyzją z [...] lutego 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 2 kpa utrzymał w mocy decyzję nr [...] z [...] października 2007 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. i dodał, że analiza materiałów postępowania pozwala stwierdzić, iż w aktach osobowych J. S. znajduje się dokument – "rozkaz personalny" – decyzja administracyjna w przedmiocie zwolnienia jej z zajmowanego stanowiska [...] Komendy Rejonowej Policji w K. i mianowaniu jej na równorzędne stanowisko [...] Komendy Powiatowej Policji w K. Rozkaz ten zawiera autora i adresata, zawiera rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ, a zatem zawiera elementy niezbędne do uznania go za decyzję administracyjną, wymienioną w art. 107 § 1 kpa. Komendant Główny Policji wskazał, że już w 2000 r. J. S. zapoznała się z treścią decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w K. Wynika to bowiem z faktu doręczenia jej 6 stycznia 2000 r. dokumentów emerytalnych, w których wskazano nazwę stanowiska służbowego. A zatem, zdaniem organu, od tej daty J. S. znała treść rozkazu personalnego nr [...] z [...] stycznia 1999 r. i nie zgłaszała w tym zakresie żadnych roszczeń do organu administracji. Organ wskazał również, że istotnie w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia przedmiotowego rozkazu personalnego, tj. dokumentu wskazującego konkretny dzień, w którym czynność ta została dokonana. Odnosząc się do tej okoliczności organ podał, że doręczenie decyzji jest czynnością materialnotechniczną, z której dokonaniem prawo wiąże niektóre określone skutki prawne np. rozpoczęcie biegu terminu do dokonania określonej czynności prawnej. Natomiast brak potwierdzenia doręczenia w aktach sprawy nie wskazuje jednoznacznie, że przedmiotowa decyzja nie została doręczona stronie, tym bardziej, że stosowana była również praktyka doręczania stronie wyciągu ze zbiorczego rozkazu personalnego lub ogłaszania treści decyzji administracyjnej. Biorąc te wszystkie okoliczności pod uwagę organ uznał, że zarzut strony podniesiony w odwołaniu, co do wadliwego doręczenia jej decyzji z [...] stycznia 1999 r. jest jedynie uchybieniem formalnym. Organ podkreślił, że uchybienie tego typu nie zostało wskazane w art. 156 § 1 kpa jako przesłanka pozytywna, której wystąpienie stanowi jedną z wyliczonych wad powodujących usunięcie decyzji z obrotu prawnego i dlatego nie może stanowić podstawy do uchylenia wskazanej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w K. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów J. S. organ podał, że dotyczą one kwestii niezwiązanych z rozpoznawaną sprawą i pozostają dla niej bez znaczenia, mogą stanowić co najwyżej podstawę dla strony wnioskowania wszczęcia odrębnych postępowań administracyjnych. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi J. S., reprezentowanej przez pełnomocnika radcę prawnego – M. Ś. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie dotyczącym zmiany stanowiska, uposażenia oraz daty jej wydania. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym przepisów art. 32 ust. 2 , art. 37, art. 38, art. 106 ust. 1 art. 121 ust. 1 powołanej ustawy o Policji oraz art. 18 ustawy z 13 października 1998 r. -– Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, po. 872 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 grudnia 1998 r. w sprawie uposażenia zasadniczego, jego wzrostu z tytułu wysługi lat oraz szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości dodatków do uposażenia policjantów (Dz. U. Nr 6, poz. 47). Skarżąca zarzuciła decyzji również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w tym art. 7 – 11 kpa, zasad obowiązujących przy wydawaniu decyzji oraz przepisów o ich doręczaniu. Ponadto skarżąca zarzuciła decyzji brak pełnego uzasadnienia prawnego i faktycznego. Skarżąca wniosła również o zwrot kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i ponowił argumenty zawarte w swojej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Badając legalność zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 stycznia 1999 r., sygn. akt. IV SA 1030/97), organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka, co do istoty sprawy rozstrzygniętej w decyzji w trybie zwykłym, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ wydaje rozstrzygnięcie wyłącznie, co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny orzekać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa oraz, czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 kpa Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa, organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Dodatkowo podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa wskazać trzeba, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Przedmiotem badania Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Głównego Policji z [...] lutego 2008 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzją nr [...] z [...] października 2007 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w S., którą to decyzją organ odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z [...] stycznia 1999 r. nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w K. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżąca zatrudniona była w dacie wydania rozkazu personalnego nr [...] z [...] stycznia 1999 r. jako funkcjonariusz w Komendzie Powiatowej Policji w K. Rozkaz ten został wydany na podstawie art. 32 ust. 1 w zw. z art. 6 lit. f ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) i miał na celu usytuowanie skarżącej w strukturze zreformowanej Komendy Policji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w strukturze Komendy Powiatowej Policji w K. (powstałej w miejsce Komendy Rejonowej Policji w K. w związku z reformą administracyjną) nie utworzono stanowiska [...], które mogłaby objąć funkcjonariusz Policji. Ponadto w Komendzie Powiatowej Policji w K. nigdy nie istniało policyjne stanowisko [...]. Utworzenie "cywilnych" stanowisk [...] było podyktowane deficytami etatów policyjnych, które przeznaczono w pierwszej kolejności na zabezpieczenie potrzeb pionu kryminalnego oraz prewencji. Fakt ten wynika z załącznika nr [...] do rozkazu organizacyjnego Komendanta Powiatowego Policji w K. nr [...] z [...] stycznia 1999 r. wprowadzającego z dniem 1 stycznia 1999 r. etaty Komendy Powiatowej Policji w K.. W pkt. [...] załącznika dla samodzielnego stanowiska [...] przewidziano etat cywilny. Komendant Policji w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15.04.1998 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników urzędów administracji rządowej i innych jednostek (Dz. U. nr 49, poz. 306, tabela III, pkt I, poz.2), utworzył tzw. stanowisko cywilne [...] i z dniem 14 stycznia 1999 r. został zatrudniony na tym stanowisku urzędnik państwowy, nieposiadający statusu funkcjonariusza policji. Ponadto zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że dokumenty złożone przez J. S. w żaden sposób nie potwierdzają mianowania jej na stanowisko głównego księgowego. Zgodzić się należy również ze stanowiskiem organu, że rozkaz o którego stwierdzenie nieważności wystąpiła skarżąca wydany został w oparciu o prawidłową podstawę prawną i przez uprawniony do tego podmiot. Nie oznacza to jednak, że rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w K. nr [...] z [...] stycznia 1999 r., nie jest obarczony wadą prawną wynikającą z faktu jego niedoręczenia skarżącej w sposób prawidłowy. Istotnie bowiem w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia tego rozkazu, czego zresztą organ nie kwestionuje. Nie oznacza to wprawdzie, że skarżąca nie wiedziała o wydanym rozkazie personalnym, widnieje bowiem jej podpis na wniosku o przyznanie świadczeń emerytalnych, w którym znalazły się szczegółowe adnotacje dotyczące nazwy zajmowanego przez nią stanowiska i macierzysta komórka organizacyjna. Ponadto w aktach sprawy, na kopii rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w . nr [...], dotyczącym rozwiązania stosunku służbowego widnieje własnoręczny podpis skarżącej z datą 14 lutego 2000 r. Istotne dla sprawy jest również, że skarżąca wystąpiła do organu 5 kwietnia 2005 r. o wydanie poświadczonej kserokopii rozkazu personalnego nr [...] i jak wynika zarówno z akt sprawy jak i złożonego na rozprawie przed Sądem w dniu 28 listopada 2008 r. oświadczenia nie wystąpiła ona wówczas ze środkiem odwoławczym w zwykłym trybie. Ponadto nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność, że występując do organu o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego [...] z [...] stycznia 1999 r. znała dokładne jego brzmienie i jego istotne parametry prawne. Ponadto należy wskazać, że rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w K. [...] z [...] stycznia 1999 r. był już przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który prawomocnym wyrokiem o sygnaturze akt II SA/Sz 1139/06 z 29 czerwca 2007 r. oddalił skargę J. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z [...] maja 2006 r. nr [...]. Decyzją tą organ, rozpoznając wniosek skarżącej o zmianę w trybie art. 155 kpa rozkazu personalnego nr [...] z [...] stycznia 1999 r. odmówił jego zmiany. Podąć należy, że również w tej sprawie J. S. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podniosła zarzut związany z niedoręczeniem jej rozkazu personalnego nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpoznając zatem skargę J. S. badał niewątpliwie skargę pod tym kątem. Skoro jednak Sąd nie uwzględnił skargi to uznał, że decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia nie tylko nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność jej uchylenie, ale uznał również, że rozkaz personalny Powiatowego Policji w K. [...] z [...] stycznia 1999 r. wszedł do obrotu prawnego i że jest decyzją ostateczną, jak wymaga tego przepis art. 155 kpa. Okoliczność zaś, że w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Szczecinie kwestia braku doręczenia rozkazu personalnego nie została podniesiona nie oznacza, że nie była ona przedmiotem rozważań tego Sądu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2007 r. o sygnaturze akt II GSK 240/06). Reasumując wskazać należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, oddalający skargę był zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wiążący zarówno dla organu rozpoznającego obecną sprawę jak i dla niniejszego Sądu. Stwierdzić ponadto należy, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podzielił zarzutów skarżącej odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego, a także przepisów Konstytucji RP. A zatem skoro kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów stanowiących jego podstawę prawną dlatego, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.