I SA/Wa 1619/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Iwona Kosińska Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi R. W. i H. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących R. W. i H. W. solidarnie kwotę 5117 zł (pięć tysięcy sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania R. W. i H. W. (dalej powoływani jako skarżący) – utrzymał w mocy pkt 1 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r., znak: [...] orzekający o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie M., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę zachodniej obwodnicy M. w ciągu drogi krajowej nr [...]. Ponadto Minister Infrastruktury uchylił pkt 2 ww. decyzji Wojewody [...] i zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania na rzecz skarżących, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja z dnia [...] sierpnia 2009r. stanie się ostateczna. Uzasadnienie faktyczne 1. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 roku, Wojewoda [...] ustalił lokalizację drogi krajowej dla inwestycji polegającej na budowie zachodniej obwodnicy M. w ciągu drogi krajowej nr [...]. 2. Pismem z dnia 16 lipca 2008 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności opisanych powyżej działek nr [...] i nr [...] położonych w gminie M. 3. W dniu 14 sierpnia 2009 na zlecenie organu została sporządzona przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego W. K. opinia o wartości nieruchomości ustalająca wartość rynkową przejętych działek na kwotę [...] zł. 4. Następnie pismem z dnia 24 sierpnia 2008r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w niniejszej sprawie i wyznaczył im 7 dniowy termin. 5. Skarżący w oświadczeniu, które wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 10 października 2008r. zwrócił uwagę na fakt, iż przebieg granic pomiędzy działkami pozostającymi w rękach właściciela, a działkami przejmowanymi przez Skarb Państwa nie jest mu znany, wskazał na brak kamieni granicznych. Skarżący przedstawił również szereg zarzutów dotyczących operatu szacunkowego. 6. Pismem z dnia 31 października 2008 r. biegły odniósł się do zarzutów skarżącego, podtrzymując w całości ustalenia zawarte w operacie szacunkowy z dnia 14 sierpnia 2009 r. 7. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 roku, Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz skarżących z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Ponadto organ wojewódzki zobowiązał Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. 8. Od powyższej decyzji skarżący złożyli odwołanie podnosząc zarzuty dotyczące nieprawidłowego oraz krzywdzącego ustalenia odszkodowania. W szczególności wskazano na wadliwy operat szacunkowy. Jednocześnie skarżący wskazali, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy bezzasadnie przyjął do porównań transakcje nieruchomościami znacznie oddalonymi od M. Skarżący podnieśli, iż po podziale nieruchomości znacznie pogorszą się warunki korzystania z nieruchomości. 9. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, zmienił natomiast rozstrzygnięcie w zakresie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Minister w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z ze zm.; dalej powoływana jako specustawa drogowa) wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Minister zaznaczył, że w obowiązującym stanie przyszły uszczerbek majątkowy nie może być rekompensowany poprzez podwyższenie wartości nieruchomości przejętej, natomiast możliwe jest żądanie wykupu całej nieruchomości przez inwestora (art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r.). Kwestia ta ma jednak charakter cywilnoprawny. Zdaniem Ministra analiza sporządzonego na zlecenie organu wojewódzkiego operatu wskazuje, iż został on sporządzony zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., Nr 261 poz. 2603 ze zm.; dalej powoływana jako ugn) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej powoływane jako rozporządzenie w sprawie wyceny). Rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy 57 transakcji sprzedaży nieruchomości w latach 2006-2007 r. pod inwestycje drogowe, położonych na terenie województwa [...] (gminy: B., P., B.). W ocenie organu odwoławczego nie można uznać, jak chcieliby skarżący, że przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego do porównań transakcji nieruchomościami położonymi na terenie gmin B., P., B. świadczy o wadliwości operatu szacunkowego, ponieważ taki dobór nieruchomości porównawczych odpowiada treści § 26 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny. Skoro na terenie gminy M. nie odnotowano wystarczającej liczby transakcji, które mogłyby, stosownie do ww. § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. służyć za materiał porównawczy do wyceny działek [...] i [...] prawidłowo rzeczoznawca sięgnął do rynku regionalnego. Natomiast Minister wskazał na wadliwość zobowiązania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] do wypłaty odszkodowania. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16.12.2005r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) podmiotem zobowiązany do wypłaty odszkodowania w odniesieniu do dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Ponadto zbyteczne zdaniem Ministra było zawarcie w sentencji decyzji organu pierwszej instancji sposobu wypłaty odszkodowania, w ten sposób, że będzie ono wypłacone po dokonaniu waloryzacji na dzień jego wypłaty, ponieważ wynika to wprost z art. 132 ust. 3 ugn. 10. Skarżący na powyższą decyzję wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu wojewódzkiego. Zdaniem skarżących odszkodowanie nie odpowiada cenom rynkowym gruntów i jest dla nich wielce krzywdzące. 11. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, co następuje: 1. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. W niniejszej sprawie odszkodowanie ustalone zostało w oparciu o przepis art. 18 specustawy drogowej, którego treść została przywołana powyżej. Zgodnie jednak z art. 23 specustawy drogowej w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy ugn. Natomiast szczegółowe zasady określenia wartości rynkowych nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania regulują przepisy powołanego rozporządzenia w sprawie wyceny. W szczególności materialnoprawne przesłanki określania wartości nieruchomości nabywanych pod drogę reguluje § 36 tego rozporządzenia. W przepisie tym przyjęto zasadę, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne znajduje zastosowanie podejście porównawcze przy jednoczesnym przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów na te cele. 3. W świetle powyższej regulacji rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym metodą porównywania parami bądź metodą korygowania ceny średniej. Z rynku lokalnego rzeczoznawca powinien przyjąć nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są zarówno ceny transakcyjne oraz warunki zawarcia transakcji, jak i ceny tych nieruchomości. Przy czym jako nieruchomości podobne rozumie się nieruchomości porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, które były przedmiotem obrotu rynkowego i charakteryzują się podobieństwem co do położenia, stanu prawnego, przeznaczenia, sposobu korzystania oraz innych cech wpływających na wartość (art. 4 pkt 16 ugn). 4. W przedmiotowej sprawie fundamentalne znacznie ma ocena czy organy obu instancji zasadnie uznały, iż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania. Zdaniem Sądu, organ obowiązany był dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 75 k.p.a., opinia biegłego jest tylko jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny. Po dokonaniu takiej kontroli na podstawie art. 80 k.p.a. organ ocenia wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Następnie w uzasadnieniu zajętego stanowiska winien należycie wyjaśnić motywy zajętego stanowiska i przedstawić argumenty, którymi kierował się przy ocenie materiału dowodowego. 5. W przedmiotowej sprawie z całą pewnością ocena operatu została dokonania i nie można zarzucić Ministrowi, że nie dokonał weryfikacji opinii biegłego. Jednak wątpliwości Sądu budzi ocena dotycząca możliwości zastosowanie § 26 ust. 1 powołanego rozporządzenia o wycenie. Mianowicie autor operatu dokonując analizy i charakterystyki rynku nieruchomości (pkt 7 operatu) wygenerował rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne, które miały miejsce w okresie 2006-2007 na terenie województwa [...] (gminy: B., B., P.). Przyjęto do porównań 57 transakcji nieruchomości z czego aż 45 transakcji miało miejsce na terenie gminy B. leżącej poza granicami powiatu m. Zgodnie z § 26 ust. 1 powołanego rozporządzenia przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Zdaniem Sądu w niniejszym składzie § 36 tego rozporządzenia nie wyklucza w przypadku braku nieruchomości podobnych na rynku lokalnym sięgnięcia do rynku regionalnego. Jednak sięgnięcie do rynku regionalnego musi być przez rzeczoznawcę uzasadnione. W zaskarżonej decyzji Minister stwierdził, że na terenie gminy M. nie odnotowano wystarczającej liczby transakcji. Jednak w ogóle nie wiadomo na jakiej podstawie zostało przyjęte to założenie. Nie wynika ono ani z treści operatu, ani z treści dodatkowych wyjaśnień biegłego. Brak jest dostatecznego uzasadnienia dla przyjęcia za pewnik, że na terenie gminy M. oraz powiatu m. nie odnotowano żadnych transakcji nabycia działek pod drogi gminne, powiatowe oraz wojewódzkie czy wreszcie krajowe. Na marginesie należy zaznaczyć, że kilka transakcji miało miejsce w gminie P., która leży na terenie powiatu m. Rzeczoznawca nie wyjaśnił tej kwestii w ogóle operacie. W konsekwencji również organy przeszły do porządku dziennego na koniecznością zastosowania § 26 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny. Dopiero jednoznaczne wykazanie, że taka sytuacja zachodzi – daje podstawę do przyjęcia cen transakcyjnych z rynku regionalnego. Dlatego w tej części Sąd podziela zarzuty skarżącego co do wątpliwości z przyjęciem jako punktu odniesienia cen transakcyjnych nieruchomości oddalonych od M. To uchybienie powoduje, również, że nie można ustalić jednoznacznie, czy przyjęte do porównania nieruchomości spełniają definicję nieruchomości podobnej w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn. Trudno w tym stanie rzeczy przyjąć, że były to nieruchomości z rynku lokalnego i podobne do wycenianej. Minister Infrastruktury ocenił przedstawiony operat jako prawidłowy, przy czym nie dokonał jego oceny pod względem jego zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez co doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 oraz 107 § 3 Kpa poprzez nie wyjaśnienie dostateczne zastosowania § 26 ust. 1 rozporządzenia o wycenie. Kwestia ta w sposób oczywisty wpływa na poprawność ustalenia odszkodowania, a zatem ma wpływ na wynik sprawy. 6. Nie mają natomiast żadnego uzasadnienia zarzuty dotyczące pogorszenia sytuacji pozostałej części nieruchomości, czy też podnoszone przez skarżących kwestie związane z przyszłymi utraconymi pożytkami. Jak wskazał prawidłowo Minister w sprawie o ustalenie odszkodowania na podstawie specustawy drogowej kwestii tych się nie rozstrzyga. Organ administracji publicznej działa bowiem tylko i wyłączenie w granicach otrzymanej kompetencji do wykonywania jurysdykcji administracyjnej, a ta w tym przypadku jest ograniczona do ustalenia odszkodowania na podstawie wartości nieruchomości. 7. W przedmiotowej sprawie w ponownym postępowaniu należy jednoznacznie wyjaśnić kwestie związane z dopuszczalnością zastosowania § 26 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny i sięgnięcia do cen transakcyjnych nieruchomości z rynku regionalnego. Uznając, że pominięcie tej kwestii stanowi naruszenie przepisów k.p.a. wymienionych w pkt 5 uzasadnienia prawnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, konieczne stało się uchylenie decyzji obu instancji. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. art. 152 i 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U.02.163.1349).