IV SA/Wa 1613/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia (...) lipca 2008 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - skargę oddala - Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1976 roku, Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...] kwietnia 1975 roku, Nr [...] w sprawie przejęcia za rentę gospodarstwa rolnego F. K. na rzecz Skarbu Państwa. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że właścicielka gospodarstwa rolnego – F. K., ze względu na podeszły wiek (84 lata) nie była osobą zdolną do prawidłowego prowadzenia posiadanego gospodarstwa rolnego. Z akt sprawy wynika, że prowadzeniem tegoż gospodarstwa zajmował się syn jej – J. K., posiadający także własne gospodarstwo rolne o pow. 7,08 ha. Prowadzone faktycznie przez J. K. gospodarstwo wykazywało rażąco niski poziom produkcji roślinnej i zwierzęcej. Wykazano, że w wyniku niezaradności i jak niedbalstwa prowadzącego od wielu lat nie stosowano nie tylko nawożenia lecz jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych - część gruntów leżała odłogiem. Komisyjnie uznano, że brak jest gwarancji poprawy stwierdzonego (rażącego) stanu gospodarstwa. Z treści protokołów lustracyjnych wynika, że w latach 1973 i 1974 wykorzystywano rolniczo tylko 3 ha, a w roku 1975 zaledwie 2 ha z ogólnej pow. gruntów rolnych. Osiągane plony z 1 ha wynosiły: zboża 10 - 12q , ziemniaki 60 - 100q , przy średniej wynoszącej na podobnych glebach odpowiednio 24q i 180q. Nie młócono także zboża, leżącego latami w stertach. Obsada inwentarza w przeliczeniu na 1 ha użytków rolnych była rażąco niska i wynosiła 0,4 szt. bydła i 0,2 szt. trzody chlewnej. Nadto, zabudowania gospodarcze były w bardzo złym stanie technicznym. Fakt fatalnego prowadzenia przez J. K. gospodarstwa rolnego potwierdza także okoliczność braku zainteresowania pracą na roli w prowadzonym własnym gospodarstwie rolnym - decyzja Naczelnika Gminy R. z dnia [...] kwietnia 1975 roku orzekająca o przymusowym wykupie na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego J. K. Postawą przejęcia gospodarstwa F. K. z urzędu na rzecz Państwa były obowiązujące w danym czasie przepisy art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 roku o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa w zamian za rentę Sygn. akt IV SA/Wa 1613/08 i spłaty pieniężne. Stosownie do tych przepisów gospodarstwo ulegało przejęciu, jeżeli wykazywało niski stopień produkcji rolnej (było zagrożone spadkiem tej produkcji), a rolnik osiągnął wiek emerytalny. Ustawodawca wskazywał, że stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 25 marca 1968 roku w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wskazujących niski poziom produkcji rolnej, gospodarstwo było uznawane za takie, jeżeli w ciągu ostatnich 3 lat przed przejęciem nie wszystkie grunty były wykorzystywane rolniczo lub plony 4 zbóż i ziemniaków były niższe co najmniej o 1/3 od osiąganych w danej wsi, obsada inwentarza była mniejsza od 0,4 szt. przeliczeniowej z ha użytków rolnych. Do zaliczenia danego gospodarstwa do powyższej kategorii wystarcza spełnienie jednej przesłanki, a nie wszystkich łącznie. Stąd też, Naczelnik Gminy R. decyzją z dnia [...] kwietnia 1975 roku orzekł wobec zaistnienia ustawowych przesłanek, o których mowa powyżej, o przejęciu z urzędu na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego, prowadzonego przez J. K. stanowiącego własność F. K., w zamian za rentę. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania F. K. decyzją z dnia [...] marca 1976 roku, nr [...] utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Gminy R. z dnia [...] kwietnia 1975 roku uznając, że organ pierwszej instancji zasadnie zaliczył gospodarstwo rolne do gospodarstw wykazujących niski stopień produkcji rolnej, co w konsekwencji skutkuje orzeczeniem o przejęciu go z urzędu na rzecz Państwa. Odnosząc się do zarzutu braku wyrażenia stosownej zgody ze strony F. K., Kolegium stwierdziło, że stosownie do treści art. 6 ustawy z dnia 29 maja 1974 roku nie była wymagana zgoda współwłaścicieli, małżonka, zstępnych czy dożywotników na przekazanie na rzecz Państwa gospodarstwa, jeżeli gospodarstwo rolne wykazywało niski stopień produkcji rolnej lub było zagrożone spadkiem tej produkcji. Zarzuty jakoby przejęcie gospodarstwa rolnego nastąpiło z naruszeniem prawa podnosi jedynie część spadkobierców F. K. Część spadkobierców, pominiętych w uprzednich postępowaniach toczonych przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego, nie podziela stanowiska wnioskodawczyń i nie kwestionuje aby brak było przesłanek do przejęcia gospodarstwa rolnego. Tym samym zdaniem Kolegium brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, na mocy których, gospodarstwo rolne F. K. zostało Sygn. akt IV SA/Wa 1613/08 przejęte na własność Skarbu Państwa. Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył pełnomocnik I. K. podnosząc zarzut, iż uzasadnienie decyzji nie odnosi się do zarzutów stawianych decyzjom dotyczącym przejęcia gospodarstwa. Zdaniem odwołującego się organy administracji, które przejęły gospodarstwo na własność Skarbu Państwa pominęły kwestię własności tego gospodarstwa. Gospodarstwo to stanowiło współwłasność F. K. i jej męża J. K. W dacie wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa J. K. nie żył. Jego udziały we współwłasności odziedziczyły z mocy ustawy żona i dzieci. Z mocy art. 28 kpa powinni być oni stroną postępowania. Tymczasem organ wydający decyzję nie powiadomił ich o toczącym się postępowaniu i nie brali oni w nim udziału. Decyzja o przejęciu gospodarstwa nie określała, że przejęty został udział F. K. we współwłasności gospodarstwa. Aby mogło być przejęte całe gospodarstwo współwłasność powinna zostać zniesiona co nie miało miejsca. Nadto zdaniem pełnomocnika naruszone zostały przepisy normujące procedurę przejęcia gospodarstwa określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 roku w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58). Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia przed przejęciem gospodarstwa niezbędne było przeprowadzenie kontroli w trzech kolejnych latach poprzedzających wydanie decyzji. Tymczasem w gospodarstwie F. K. dokonano jedynie dwóch lustracji. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2008 roku. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w świetle zarzutów skarżącej, jedyną przesłanką do stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, mogłaby być przesłanka wskazana w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, tj. że decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki stwierdzenia nieważności jest ustalenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście Sygn. akt IV SA/Wa 1613/08 sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją. Materialnoprawną podstawą wydania kwestionowanych decyzji Wojewody [...] i Naczelnika Gminy R. był przepis art. 9 ust. 2 wyżej powołanej ustawy z dnia 29 maja 1974 roku o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Zgodnie z tym przepisem gospodarstwo rolne mogło być przejęte na własność państwa za rentę z urzędu, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. W związku z takim brzmieniem przepisu, aby można było uznać, że badane w trybie nadzoru decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, konieczne byłoby wykazanie ponad wszelką wątpliwość, że przejęte gospodarstwo nie wykazywało niskiego poziomu produkcji rolnej. Tymczasem materiał dowodowy nie potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości takiej sytuacji. Z uzasadnień obu badanych w trybie nadzoru decyzji wynika, że przedmiotowe gospodarstwo było zaniedbane i wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Potwierdza to zgromadzona wówczas dokumentacja archiwalna poprzedzająca wydanie decyzji w sprawie przejęcia z urzędu na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego, tj. treść dwóch protokołów lustracyjnych sporządzonych w dniach 20 maja 1974 roku i 15 marca 1975 roku oraz "Arkusz inwentaryzacyjny nieużytkowanych lub źle użytkowanych gruntów rolnych" sporządzony dnia 20 maja 1974 roku, a zawierający opinię komisji dla Naczelnika Gminy co do niskiego poziomu produkcji rolnej przedmiotowego gospodarstwa rolnego (stosownie do § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118 z późn. zm.) Zeznania świadków zgłoszonych przez skarżącą, przesłuchanych w dniu 11 czerwca 1997 roku nie podważają w sposób jednoznaczny twierdzeń zaprezentowanych w badanych w postępowaniu nadzorczym decyzjach, gdyż mają one charakter ogólnikowy. Nie można zatem stwierdzić, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie art. 9 ust. 2 ww. ustawy z dnia 29 maja 1974 roku o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, w decyzjach Naczelnika Gminy R. z dnia [...] kwietnia 1975 roku oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1976 roku. Sygn. akt IV SA/Wa 1613/08 Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, należy uznać je, zdaniem Kolegium, za chybione, a w każdym bądź razie za nie mogące skutkować kasacją kwestionowanych decyzji w trybie stwierdzenia nieważności. W myśl obowiązujących regulacji nawet brak zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu spadkobierców J. K., stanowi przesłankę dla wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa) i tego rodzaju naruszenie procedury nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Kwestia ta wykracza poza ramy postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, zgodnie z zasadą niekonkurencyjności postępowań. Zgodnie z treścią art. 6 ustawy z dnia 29 maja 1974 roku zgoda współwłaścicieli, zstępnych, dożywotników lub małżonka na przekazanie nieruchomości nie była wymagana, jeżeli gospodarstwo rolne wykazuje niski poziom produkcji rolnej lub jest zagrożone spadkiem produkcji rolnej w rozumieniu przepisów szczególnych. Niezasadny, zdaniem Kolegium, jest również zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 roku w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów, wobec faktu, że w przedmiotowym gospodarstwie dokonano jedynie dwóch lustracji. Z treści przepisów tego rozporządzenia nie wynika wprost aby uznanie gospodarstwa za wykazujące niski poziom produkcji rolnej musiały poprzedzać trzy oddzielne lustracje przeprowadzane odrębnie w każdym z ostatnich trzech lat. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła I. K. podnosząc zarzut dokonania błędnej interpretacji prawa materialnego oraz dowolnej oceny materiału dowodowego i w konsekwencji uznanie przez organy, iż w sprawie nie doszło do: 1. rażącego naruszenia przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 roku o przekazywaniu gospodarstw rolnych za spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz.118) polegającego na przejęciu gospodarstwa od osoby, która nie była jego wyłączną właścicielką (art. 9 ust. 2 ustawy), 2. rażącego naruszenia przepisów Rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 roku w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie Sygn. akt IV SA/Wa 1613/08 ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58) polegającego na zaniechaniu przeprowadzenia inspekcji przejmowanego gospodarstwa w trzech kolejnych latach (§ 1 ust. 1 Rozporządzenia) W uzasadnieniu podniesione zostały argumenty tożsame z argumentami zawartymi we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ja poprzedzającej. Stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym i wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art.156 kpa. Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art.156 § 1 pkt 2 kpa). W wyroku z dnia 09 marca 1999 roku, sygn. akt V SA 1970/98 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: " cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny". Z kolei w wyroku z dnia 26 września 2000 roku, sygn. akt V SA 2998/99 (niepublikowane) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny". W ocenie Sądu decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1976 roku, Nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Naczelnika Gminy R. Sygn. akt IV SA/Wa 1613/08 z dnia [...] kwietnia 1975 roku, Nr [...] w sprawie przejęcia za rentę gospodarstwa rolnego F. K. na rzecz Skarbu Państwa nie narusza w sposób rażący prawa. Tym samym zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1976 roku, Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...] kwietnia 1975 roku, Nr [...] nie naruszają prawa. Brak jest podstaw do przyjęcia, że naruszony został art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 roku o przekazywaniu gospodarstw rolnych za spłaty pieniężne. Z przepisu tego wynika, że gospodarstwo rolne może być przejęte na własność Państwa za rentę z urzędu, jeżeli wykazuje niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Przesłanki przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa, wymienione w tym przepisie, zostały spełnione. Wymóg uzyskania zgody współwłaścicieli gospodarstwa, wynikający z art. 2 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy odnosi się wyłącznie do przekazania gospodarstwa rolnego, to jest przejęcia gospodarstwa na wniosek rolnika, nie przejęcia gospodarstwa rolnego z urzędu. Zgodzić należy się z twierdzeniem, iż w toku postępowania mającego na celu przejęcie na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego F. K. na rzecz Skarbu Państwa doszło do naruszenia przepisów Rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 roku w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58). Przeprowadzone zostały dwie lustracje gospodarstwa rolnego to jest w 1974 roku i 1975 roku. Z § 1 wymienionego rozporządzenia wynika, że gospodarstwo rolne uznawane było za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, a w szczególności wskutek niekorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej (nieodnawiania nasion zbóż i sadzeniaków, niestosowania nawozów mineralnych oraz środków ochrony roślin, nieprzeprowadzania konserwacji urządzeń melioracyjnych itp.), jeżeli w ciągu ostatnich trzech lat: nie wszystkie grunty orne są rolniczo wykorzystane (pkt 1). Uchybienie to nie może być jednak uznane za rażące naruszenie prawa. Wskazane rozporządzenie zostało wydane jako rozporządzenie wykonawcze Sygn. akt IV SA/Wa 1613/08 do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 roku o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14). Do ustawy z dnia 29 maja 1974 roku o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne było stosowane posiłkowo w celu wypełnienia luki prawnej. Naruszenie przepisów rozporządzenia, które jest stosowane jedynie posiłkowo nie może być, w ocenie Sądu, rozpatrywane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Brak jest naruszeń prawa, które Sąd musiałby wziąć pod uwagę z urzędu i które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej lub stwierdzeniem ich nieważności. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zim.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.