II OSK 1358/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1892/09 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi ekspresowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. B. na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 6 kwietnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 922/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] maja 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z [...] stycznia 2004 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji – będącej drogą ekspresową – drogi krajowej S-l na odcinku Pyrzowice – Podwarpie. Decyzja o lokalizacji wskazuje, iż w etapie, którego dotyczy decyzja zostanie wybudowana jedna jezdnia drogi ekspresowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w rozpatrywanym przypadku wymaganie zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego nie zostało spełnione w zakresie ustalenia przebiegu drogi krajowej w stosunku do usytuowania Z. R.-W. skarżącego J. B. Przyjęto, że po zrealizowaniu drogi, także w wariancie docelowym – drogi dwujezdniowej, Zakład skarżącego nie znajdzie się w strefie, gdzie przekroczone będą standardy jakości środowiska m.in. w zakresie poziomu NO2 w powietrzu. W tym świetle wyjaśnienia przez organ II instancji wymagała kwestia przyjęcia wartości tła (aktualny poziom zanieczyszczeń) na terenie, z którego emitowane będą zanieczyszczenia na poziomie "0" (zarówno w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko – tabela nr 18 s. 72 jak i w ekspertyzie z kwietnia 2002 r. oraz ekspertyzie z czerwca 2002 r.), zdaniem Sądu nie mogło to być uznane za wystarczające i przekonujące. W ocenie Sądu kwestia tła wymagała zbadania zważywszy w szczególności na możliwość kumulowania się oddziaływań drogi w zakresie emisji NO2 z oddziaływaniem Zakładu skarżącego oraz z innych przebiegających w pobliżu tego Zakładu dróg, które pozostaną źródłem oddziaływania także po zrealizowaniu planowanej drogi (droga krajowa nr 78, droga powiatowa nr 14 233 oraz nr 14 225 od strony zachodniej Zakładu). Sąd wskazał, że ustalenie poziomu tła zanieczyszczenia NO2 – dwutlenku azotu ma wpływ na prognozowany zasięg zanieczyszczeń. Zdaniem Sądu dopiero po wyjaśnieniu, czy ustalenia prognozowanego zasięgu ponadnormatywnego oddziaływania drogi, po realizacji jej w wariancie ujętym w decyzji o lokalizacji drogi oraz w wariancie docelowym, z uwzględnieniem kwestii właściwego przyjęcia tła NO2 do obliczeń zasięgu ponadnormatywnych zanieczyszczeń, pozwoli organowi administracji na określenie pełnych skutków społeczno-ekonomicznych wynikających z wydania decyzji o lokalizacji drogi o proponowanym przebiegu. Minister Infrastruktury decyzją z [...] września 2005 r. nr [...], po rozpoznaniu ponownym sprawy, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 20 stycznia 2004 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej S-l na odcinku Pyrzowice – Podwarpie. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury, odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu J. B., stwierdził, że jego przedsiębiorstwo nie znajduje się na terenie obszaru przewidywanego oddziaływania drogi. Organ podkreślił, że przygotowanie raportu przebiegało przy znanych oddziaływaniach projektowanej drogi, a opis zagospodarowania został przygotowany pod kątem wskazania obszarów wymagających ochrony, znajdujących się na trasie przebiegu drogi ekspresowej terenów: przed hałasem, którego zasięg określono na 280 m w porze nocnej, a także przed zanieczyszczeniami powietrza, których zasięg określono na 60 m od krawędzi drogi. Zdaniem organu budynek zakładu nie będzie znajdował się w pasie oddziaływania zanieczyszczeń powietrza ani na terenie wymagającym ochrony przed hałasem, ponieważ teren zakładu położony jest na terenach o przeznaczeniu produkcyjno-usługowym, niewymagających szczególnych zabezpieczeń przed uciążliwościami wynikającymi z drogi ekspresowej. Organ wskazał nadto, że wpływ inwestycji drogowej na uwarunkowania środowiskowe został wnikliwie przeanalizowany. Minister podniósł, że w kwietniu 2002 r. została opracowana ekspertyza dotycząca możliwości funkcjonowania istniejącego zakładu mięsnego i projektowanej drogi, a w maju 2002 r. odbyło się spotkanie w Urzędzie Gminy Mierzęcice z udziałem J. B., na którym ustalono korektę przebiegu trasy drogi ekspresowej w rejonie zakładu, umożliwiającą odsunięcie drogi od zakładu o ok. 20 m. Ponadto w czerwcu 2002 r. została ponownie opracowana ekspertyza dotycząca możliwości funkcjonowania istniejącego zakładu mięsnego i projektowanej trasy drogi ekspresowej, uwzględniająca odsunięcie drogi od zakładu. Minister zaznaczył, że w wykonaniu wskazań WSA została sporządzona w czerwcu 2005 r. nowa ekspertyza, dotycząca funkcjonowania zakładu mięsnego J. B., w której dokonano analizy wpływu eksploatacji planowanej drogi na jakość powietrza w zakresie emisji dwutlenku azotu, przyjmując tło zanieczyszczeń w wysokości "0" i w wysokości "18", przyjętej na podstawie pisma Zastępcy Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z 20 czerwca 2005 r. Organ podał, że nawet przy przyjęciu tła zanieczyszczeń w wysokości "18" dopuszczalne stężenia dwutlenku azotu znajdować się będą w granicach pasa drogowego i nie będą wykraczać poza linię rozgraniczeniową przewidzianą dla realizacji odcinka drogi ekspresowej. Organ II instancji wskazał, że ekspertyza z czerwca 2005 r. potwierdza fakt, że istniejący zakład mięsny znajdować się będzie poza zasięgiem oddziaływania zanieczyszczeń atmosferycznych emitowanych z ruchu pojazdów samochodowych poruszających się po drodze ekspresowej, również przy założeniu realizacji docelowej inwestycji – dobudowy drugiej jezdni. Minister podniósł, że zarówno w raporcie o oddziaływaniu na środowisko budowy drogi ekspresowej i w opracowanych ekspertyzach uwzględniono prędkość pojazdów 100 km/h, a natężenie ruchu określono na poziomie 25.716 pojazdów na dobę, natomiast przytoczona w odwołaniu liczba 40.000 wynika zapewne z nieprawidłowej interpunkcji zapisu w raporcie. Organ odnośnie zarzutu sprzeczności w raporcie w podanych stężeniach dwutlenku azotu w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] –zaznaczył, że w pkt 6.2.4 raportu wskazano zagrożenia w przypadku nie podjęcia budowy drogi ekspresowej, a pkt 7.5 dotyczy wariantu, w którym zakłada się budowę drogi ekspresowej. Organ II instancji nie zgodził się także z zarzutem, że planowana droga wpłynie znacząco na gospodarkę wodno-ściekową terenów, na których będzie się znajdować podkreślając, iż raport oraz materiały do decyzji Wojewody Śląskiego omawiają szeroko odwodnienie drogi i sposoby eliminowania ich ewentualnego wpływu na środowisko, a ponadto zaznaczył, że spływy deszczowe z zakładu nie są ściekami w rozumieniu ustawy – Prawo wodne. Minister odrzucił również zarzut, że J. B. nie otrzymał odpowiedzi na złożone przez siebie zastrzeżenia w sprawie ustalenia lokalizacji drogi ekspresowej. Odnośnie zarzutu przesunięcia planowanej trasy drogi ekspresowej i budowy dwóch wiaduktów organ II instancji podniósł, iż stało się tak w wyniku postulatów części mieszkańców i konieczności mniejszej ilości wyburzeń budynków. Wyrokiem z 23 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2264/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi J. B. uchylił zaskarżoną decyzję, podnosząc w uzasadnieniu, iż wyjaśnienie kwestii wartości tła i w tym kontekście badanie niekorzystnego oddziaływania planowanej drogi na Zakład Mięsno-Wędliniarski skarżącego B. było podstawową czynnością do wykonania której organ został zobowiązany wyrokiem WSA z 6 kwietnia 2005 r. Zdaniem Sądu, zarzuty skarżącego kierowane pod adresem ponownie wykonanej ekspertyzy były konkretne, dotyczyły bowiem prawidłowości wykonania badań, które stanowiły podstawę do sporządzenia ekspertyzy z czerwca 2005 r., która została wykonana w związku z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazanymi w wyroku z 6 kwietnia 2005 r. Dlatego też orzekając ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż brak odniesienia się do tej kwestii podnoszonej przez skarżącego już w piśmie z 30 sierpnia 2005 r., które wpłynęło do organu jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji powoduje, że nie można uznać, że sprawa została wyjaśniona w stopniu dostatecznym do podjęcia decyzji. Zdaniem Sądu, uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia bowiem uniemożliwiało jednoznaczne stwierdzenie, czy ponadnormatywne ilości NO2 (w związku z przyjęciem wartości tła z konkretnej stacji pomiarowej) będą oddziaływać na Zakład skarżącego. W ocenie Sądu organ prowadząc postępowanie powinien ustosunkować się do argumentów skarżącego przedstawionych jeszcze przed podjęciem decyzji i wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji dlaczego odrzuca argumenty skarżącego i wyniki przedstawionej przez niego ekspertyzy, która różni się od ekspertyzy przeprowadzonej na zlecenie organu administracji. Ponadto zdaniem Sądu wyjaśnienia wymaga także sprawa odległości terenu zakładu od planowanej inwestycji drogowej, gdyż skarżący J. B. zarzucił, że błędnie ustalono odległość planowanego przedsięwzięcia od jego zakładu – raport mówi o 60 m od krawędzi drogi, Minister w decyzji, że "budynek zakładu nie będzie się znajdował w pasie oddziaływania zanieczyszczeń powietrza", w nowej ekspertyzie mowa jest natomiast o odległości 65 m od krawędzi jezdni i o 50 m od pasa drogowego, natomiast z pomiarów poczynionych na zlecenie skarżącego przez uprawnionego geodetę wynika, że odległość zakładu od pasa drogowego wyniesie 42 m. Od powyższego wyroku skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oraz J. L. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 października 2009 r. uchylił punkt 1 i 2 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W punkcie drugim oddalił skargę kasacyjną J. L.. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 31 ust. 2 i 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Sąd I instancji orzekając w rozpatrywanej sprawie przepisu tego w ogóle nie wziął pod uwagę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 stycznia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1892/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi ekspresowej, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. A zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający ponownie sprawę zobowiązany był uwzględnić ocenę prawną zawartą w wydanym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2009 r. Uwzględniając skargę kasacyjną Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż Sąd I instancji orzekając w rozpatrywanej sprawie nie wziął pod uwagę treści art. 31 ust. 2 w związku z ust. 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Przechodząc do analizy powyższego zarzutu, NSA wywiódł, że jak wynika ze stanu faktycznego ustalonego w sprawie, wszystkie warunki dające podstawę do zastosowania art. 31 ust. 2 w związku z ust. 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. zostały spełnione. Decyzji organu I instancji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, a wyrok WSA z 23 maja 2006 r. zapadł po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi, co nastąpiło w październiku 2005 r. Zgodnie natomiast z treścią art. 31 ust. 2 i 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., w brzmieniu obowiązującym w dniu 23 maja 2006 r., sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy może jedynie stwierdzić, że decyzja ta narusza prawo z przyczyn określonych w art. 145 lub 156 k.p.a. W takim przypadku decyzja obarczona wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania administracyjnego lub stwierdzenie jej nieważności będzie nadal obowiązywała, a stronom, które poniosły szkodę z powodu wydania takiej decyzji przysługują roszczenia odszkodowawcze. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż Sąd I instancji rozpatrując sprawę nie wziął pod uwagę, że przyjęta w art. 31 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. regulacja ma przede wszystkim na celu ochronę zasady trwałości decyzji administracyjnej, a także zasadę pewności obrotu prawnego, "kosztem" zasady weryfikacji ostatecznej decyzji. Upływ 14-dniowego terminu od dnia rozpoczęcia budowy drogi uniemożliwia wzruszenie rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia jej lokalizacji. Sąd dokonując oceny decyzji Ministra Infrastruktury z [...] września 2005 r. w oparciu o enumeratywnie wyliczone rodzaje naruszenia przepisów prawa w art. 145 i 156 k.p.a., stwierdził, że nie została wydana z tak kwalifikowanym naruszeniem przepisów prawa. Wprawdzie Minister Infrastruktury nie ustosunkował się do zarzutów J. B. zawartych w piśmie z 30 sierpnia 2005 r., to uchybienia te nie można uznać za kwalifikowaną wadę prawną decyzji. Minister Infrastruktury prowadząc ponownie postępowanie wyjaśnił sporną kwestię dotyczącą wartości tła i w tym kontekście zbadał oddziaływania planowanej drogi na Z. M.-W. skarżącego J. B. W ocenie Sądu organ zastosował się do wskazań WSA i po sporządzeniu nowej ekspertyzy z czerwca 2005 r. wykazał, iż przyjęta wcześniej wartość tła zanieczyszczeń w wysokości "0" nie miała żadnego znaczenia przy wyznaczaniu zasięgu oddziaływania drogi ekspresowej na zakład mięsny skarżącego. Minister wyjaśnił, iż przyjęcie wartości tła zanieczyszczeń ze stacji pomiarowej Zawiercie – Bzów było uzasadnione, gdyż jest ona położona na terenach zbliżonych pod względem ukształtowania terenu i zanieczyszczenia powietrza do terenu, na którym znajduje się zakład mięsny skarżącego, a o trafności wyboru stacji pomiarowej nie decyduje sama bliskość położenia, lecz czynniki środowiskowe. Wyjaśniona została również kwestia odległości zakładu skarżącego od planowanej inwestycji drogowej. Organ wskazał, iż podawana przez skarżącego odległość 42 m dotyczy odległości między zakładem a linią rozgraniczającą drogę ekspresową, natomiast odległość zakładu od pasa drogowego wynosi 65 m. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. J. B. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, a to art. 31 ust. 2 i 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez niezastosowanie go, a to w wyniku przyjęcia, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 145 ani 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż w przypadku zastosowania tego przepisu rozstrzygnięcie sądu byłoby inne. Na tej podstawie wnosił o: – uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, – zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że decyzja jest nieważna na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., zawiera bowiem wadę nieważności z mocy prawa, a to z mocy art. 11 Prawa ochrony środowiska (w ówczesnym brzmieniu), natomiast w trakcie postępowania administracyjnego miało miejsce rażące naruszenie przepisów, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w szczególności art. 7, 77 i 80 k.p.a. Wywodził o nieustaleniu podstawowych elementów stanu faktycznego – wpływu planowanej inwestycji na środowisko, w tym na zakład skarżącego. Zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury zawierała wadę powodującą jej nieważności – z mocy art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 11 Prawa ochrony środowiska i przepisami ustawy o szczególnych zasadach, w szczególności punktem 1 podpunkt 2 i 4 załącznika nr 1 do ustawy o szczególnych warunkach w ówczesnym brzmieniu. Organ wydał decyzję w oparciu o raport niespełniający wymogów ustawowych, nieustalający bowiem (w sposób prawdziwy) wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Sąd I instancji nie powinien był zatem przyjmować, że nie ma przesłanek do zastosowania art. 31 ust. 2 i 3 ustawy o szczególnych zasadach i oddalić skargi. Wywodził o braku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, przez pominięcie informacji, że ekspertyzy środowiskowe zawierają nieprawdziwe dane (wartość tła zanieczyszczeń oraz odległość zakładu od pasa drogowego). Podjęte przez organ ustalenia są niekompletne (ekspertyza z czerwca 2005 r. dotyczy jedynie fragmentu inwestycji), pozorne (wykonanie ekspertyz na podstawie danych pochodzących innych rejonów Polski, nie z rejonu inwestycji), jak i brak jest ustaleń (nieustalenie rzeczywistej odległości pomiędzy drogą a zakładem skarżącego). Brak orzeczenia o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, pozbawia możliwości wystąpienia z roszczeniami odszkodowawczymi. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wywodzono o ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z przepisami prawa, o braku oddziaływania inwestycji na działkę skarżącego oraz o uchyleniu art. 11 Prawa ochrony środowiska. O oddalenie skargi kasacyjnej wniósł Minister Infrastruktury wywodząc co do braku zasadności podstaw na jakich została oparta. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania przez niezastosowanie art. 31 ust. 2 i 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Według art. 31 ust. 2 tej ustawy "W przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego". Według art. 31 ust. 3 tej ustawy "Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio do decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi". Artykuł 31 ust. 3 został uchylony ustawą 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958). Na podstawie przepisów przejściowych tej ustawy (art. 6 ust. 2) "Dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe". Zachował zatem moc art. 31 ust. 3 powołanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Artykuł 31 ust. 2 i 3 powołanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zawiera regulację stosowania środków przez sąd administracyjny w przypadku, gdy w wyniku rozpoznania skargi na decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi ustali, że decyzja ta została wydana z ciężkim naruszeniem prawa wyliczonym w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, ograniczając dopuszczalność uchylenia decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jak i ograniczając dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W zakresie regulacji przedmiotowej w art. 31 ust. 2 i 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – sąd administracyjny może wyłącznie zastosować środek – stwierdzenie, że decyzja narusza prawo. Zastosowanie na podstawie art. 31 ust. 2 i 3 środka – stwierdzenia, że decyzja narusza prawo jest uzależnione od ustalenia wydania decyzji z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem prawa wyliczonym w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej wywodzono niezastosowanie stwierdzenia niezgodności z prawem decyzji z podstaw wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 7 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 156 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzenie nieważności następuje w przypadku gdy decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Klauzulę nieważności z mocy prawa w skardze kasacyjnej wyprowadzono z art. 11 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), który stanowił "Decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna". Artykuł 11 ustawy – Prawo ochrony środowiska został uchylony ustawą z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Według art. 153 tej ustawy do spraw wszczętych na podstawie ustawy – Prawo o ochronie środowiska, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Artykuł 153 przepisów przejściowych nie reguluje środków stosowanych przed sąd administracyjny, jak i nie reguluje postępowania sądowoadministracyjnego, reguluje wyłącznie stosowanie przepisów w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego działania organu administracji publicznej z przepisami prawa obowiązującymi w dniu działania (wydanie decyzji administracyjnej). Przy zastosowaniu jednak środka wobec zaskarżonego działania związany jest regulacją prawną obowiązującą w dniu wydania wyroku. W dniu wydania wyroku art. 11 powołanej ustawy – Prawo ochrony środowiska nie obowiązywał. Nie obowiązywał też art. 11 powołanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Uchylony został ustawą z 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954). Poza tym, że sąd administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy sądowoadministracyjnej i przy stosowaniu środków związany jest regulacją obowiązującą należy podkreślić, że uchylony art. 11 powołanej ustawy – Prawo ochrony środowiska interpretowany musiał być z uwzględnieniem przyjętej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego gradacji ciężaru naruszenia przepisów prawa. Tylko ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów dawało podstawę do stosowania sankcji nieważności decyzji, również na podstawie klauzuli nieważności z art. 11 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Nie jest również zasadny zarzut wyprowadzający podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 7, 77, 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 7 reguluje zasadę ogólną prawdy obiektywnej, art. 77 zasadę szczególną dysponowania zakresem postępowania dowodowego przez organ orzekający, art. 80 zasadę swobodnej oceny dowodów. Przepisy te regulują przyjętą w postępowaniu administracyjnym teorię dowodów i postępowania dowodowego. Z przepisów tych można wyprowadzić rażące naruszenie prawa ale tylko przez ustalenie, że w sprawie zastosowano normę prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w hipotetycznym stanie faktycznym tej normy. Natomiast z różnicy w ocenie dowodów, która oparta nie na zasadzie swobodnej oceny dowodów, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie rażącego naruszenia prawa. Podważałoby to zasadę trwałości decyzji administracyjnej, a stanowi ona podstawę dla wykładni przepisów regulujących dopuszczalność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.