II OSK 968/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Wanda Zielińska – Baran (spr.) Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 897/09 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 897/09 oddalił skargę J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] ustalił dla A. D. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie parkingu strzeżonego o 100 stanowiskach wraz z częściowym zadaszeniem – wiaty, przewidzianej do realizacji na działce w Z. przy ul. S. [...] i [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania J. M. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. J. M. złożył do Kolegium wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] czerwca 2006 r. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Kolegium decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. M. podniósł, iż parking faktycznie został rozbudowany w 1998 roku i od tego czasu funkcjonuje jako samowola budowlana. Ustalenie zatem dla tej inwestycji warunków zabudowy będzie, jego zdaniem, stanowiło podstawę do zalegalizowania samowoli budowlanej i przyczyni się do naruszenia prawa przez jego obejście. Wskazał też, że inwestor A. D. w dniu wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie legitymował się decyzją o pozwoleniu na użytkowanie pierwszej części parkingu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Samorządowe Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] czerwca 2009 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzja z dnia [...] stycznia 2002 roku odmawiająca inwestorowi uprzednio ustalenia warunków zabudowy została wydana na podstawie ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta została oparta na zupełnie innych podstawach prawnych niż decyzja wydana w 2006 roku, zatem nie zachodzi podstawa rzeczy osądzonej. Kolegium wskazało, iż podniesiony we wniosku o stwierdzenie nieważności, jak również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzut, że inwestycja została zrealizowana przed wystąpieniem z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, był podnoszony przez J. M. w odwołaniu od decyzji o warunkach zabudowy, był więc już przedmiotem uwagi w toku postępowania odwoławczego. Kolegium stwierdziło, że zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji powtarzają argumenty z odwołania, zatem wszczęte tym wnioskiem postępowanie zmierza do ponownej merytorycznej kontroli ostatecznej decyzji, co jest niedopuszczalne. Organ uznał, że wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie jest sprzeczna z art. 59 i 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja ta nie legalizuje samowoli, zawiera natomiast informacje dla inwestora, co i na jakich warunkach może zrealizować na danym terenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. M. wniósł o uchylenie obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2009 r. i z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2006 r. Skarżący wskazał na naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i błędne ustalenie stanu faktycznego, co doprowadziło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 18 i 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez pozwolenie na usytuowanie miejsc postojowych w granicy z sąsiednią działką budowlaną. Decyzja o warunkach zabudowy daje podstawę do obejścia prawa i umożliwia legalizację samowoli budowlanej, narusza więc rażąco art. 61 ust.1 pkt 5 ww. ustawy i jako taka powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne, ustaliły stan faktyczny sprawy i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające prawu. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stanowiący podstawę wniosku strony skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy stanowi, że organ stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wyrażono pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa przez proste zestawienie ze sobą, charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podziela pogląd organu, iż zarzuty strony skarżącej podniesione przeciwko decyzji o warunkach zabudowy częściowo były zawarte w odwołaniu wniesionym przez stronę od tej decyzji. Zarzut strony skarżącej zawarty we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, że decyzja o warunkach zabudowy ma na celu obejście prawa, zmierza bowiem do legalizacji samowoli budowlanej, nie zasługuje na uwzględnienie. Nie podzielił również argumentu skarżącego, że inwestycja, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy została faktycznie zrealizowana przed wystąpieniem z takim wnioskiem. Dlatego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zarzuty skarżącego ze względu na ich tożsamość z zarzutami odwołania, które były już przedmiotem zainteresowania organu w toku postępowania odwoławczego, nie mogły być skutecznie podnoszone w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie może zmierzać do ponownej merytorycznej kontroli tejże decyzji. Argument skarżącego, że organy nie uwzględniły § 18 i 19 cyt. powyżej rozporządzenia nie wskazuje na rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2, które mogłoby prowadzić do stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, z tego względu, że to rozporządzenie nie znajduje zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Sąd pierwszej instancji podniósł też, iż fakt, że skarżący jako właściciel nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja nie brał udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie i nie miał doręczonej decyzji kończącej to postępowanie, nie przesądza o tym, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie, z tego względu, że zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stroną tego postępowania jest wyłącznie inwestor. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniósł J. M., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie jego skargi w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania w szczególności poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji opiera się na nie rozpoznaniu istoty sprawy i błędnym ustaleniu stanu faktycznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przedstawiło dostatecznych wyjaśnień dlaczego nie dało wiary wyjaśnieniom skarżącego i przedstawionym przez niego dowodom wskazującym na obejście prawa w sytuacji braku prawnej możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej. Tymczasem zgodnie z art. 7 i 77 § 1 kpa organ stoi na straży praworządności i jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny mimo zastrzeżeń skarżącego podnoszonych w skardze przyjął, że stan faktyczny w niniejszej sprawie został dostatecznie wyjaśniony. Niedostateczne wyjaśnienie przez organy okoliczności sprawy poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i oparcie swego rozstrzygnięcia na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, spełnia kryterium z art. 145 ust. 1pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę mimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 7 i 77 § 1 kpa usankcjonował zgodność z prawem rozstrzygnięcia opartego na nierozpoznaniu istoty sprawy i niezgodnego z rzeczywistym stanem faktycznym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.ps.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Zakres kontroli orzeczenia wydanego w pierwszej instancji wyznacza zatem w istocie strona wnosząca przedmiotowy środek odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny, związany przy rozpoznawaniu sprawy granicami skargi kasacyjnej, nie może bowiem z własnej inicjatywy zbadać, czy w procesie wydawania zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia niewskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skoro zaś treść podstaw kasacyjnych ma decydujące znaczenie dla kształtu postępowania kasacyjnego, gdyż w jego toku niedopuszczalna jest interpretacja intencji skarżącego co do podstaw skargi, to na osobie sporządzającej skargę kasacyjną spoczywa szczególnie trudny obowiązek ich precyzyjnej i jasnej redakcji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto 2) naruszeniu przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną oparł ją na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wskazując na naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa uzasadniającym jej uchylenie. Podkreślenia wymaga, iż w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zatem istota sprawy sprowadzała się do kwestii zbadania przez organ w trybie postępowania nadzorczego, czy wskazana przez stronę decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tych warunkach podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego nie mogły odnieść zamierzonego skutku, bowiem w postępowaniu nieważnościowym organ administracji nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w zakresie o jakim mowa w art. 7 i 77 § 1 kpa, lecz dokonuje kontroli legalności ostatecznej decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Kontrola Sądu pierwszej instancji polegała w niniejszej sprawie na ocenie czy organ prawidłowo przeprowadził postępowanie nadzorcze i czy po jego zakończeniu wydana decyzja odpowiada prawu. Prawidłowo sformułowana skarga kasacyjna w takim przypadku, jak w niniejszej sprawie, powinna wskazywać na zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa, które w ocenie skarżącego doprowadziły do wydania decyzji obciążonej kwalifikowaną wadą, uzasadniającą konieczność stwierdzenia jej nieważności. Dodać przy tym należy, że wskazanie na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa powinno opierać się na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a, gdyż powołany przepis, jak się przyjmuje w doktrynie i orzecznictwie, jest przepisem prawa materialnego, chociaż umieszczony jest w przepisach procesowych Kodeksu postępowania administracyjnego. Z przedstawionych powyżej względów wobec braku wskazania takich podstaw skargi kasacyjnej, które pozwalałyby na jej uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.