I OSK 463/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz (spr.) Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 832/08 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany oznaczenia użytku gruntowego jeziora oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 23 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 832/08 oddalił skargę R. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2008 r. wydaną w sprawie zmiany oznaczenia użytku gruntowego - jeziora K. Przedstawiając w uzasadnienie stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że R. B. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w G. o zmianę klasyfikacji jeziora K., na działce oznaczonej nr [...] o pow. 10,44 ha, położonej w obrębie geodezyjnym K. gm. G., z wód płynących na wody stojące. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Starosta G., na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), § 68 ust. 4 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) oraz art. 104 k.p.a. odmówił zmiany użytku gruntowego jeziora K. z użytku "grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi - Wp" na użytek "grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi - Ws". W uzasadnieniu orzeczenia wskazał m.in., iż w trakcie prowadzonego postępowania Starostwo Powiatowe w G. zwróciło się do Marszałka Województwa Warmińsko - Mazurskiego z prośbą o udzielenie informacji, czy w/w jezioro jest wodą płynącą czy też stojącą, oraz, czy posiada dopływ i odpływ, które świadczą o tym, iż jest jeziorem przepływowym. W odpowiedzi Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie stwierdził, iż: "jezioro K. posiada naturalny dopływ i odpływ, a krótkotrwały zanik przepływu ciągłego, np. w czasie suszy nie pozbawia go charakteru ciągłego, czyli cech wody płynącej. Potwierdzeniem tego faktu jest Atlas Hydrograficzny Polski z 2005 r., w którym jezioro K. zaznaczone jest jako przepływowe. Ponadto, opieranie się na krótkotrwałych okresach (krótszych niż 10 lat) występowania lub zaniku przepływu prowadziłoby do częstej zmiany statusu wody z płynącej na stojącą i odwrotnie, co nie znajduje żadnego uzasadnienia". Uwzględniając tą opinię organ uznał, że nie ma podstaw, aby zmienić klasyfikację jeziora. W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawca wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019) do wód stojących zalicza się wody znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi wodami płynącymi. Jezioro K. nie posiada jakichkolwiek naturalnych połączeń z powierzchniowymi wodami płynącymi. Starosta nie uwzględniając powyższych argumentów po raz kolejny wydał decyzję odmowną, nie uzasadniając w żaden sposób dlaczego uznał, że nie zachodzą przesłanki do uznania ich za grunty pod wodami stojącymi, określone w powołanym przepisie. Podniósł, iż nie może być uzasadnione powoływanie fragmentu pisma Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych ani powoływanie się na dane z Atlasu Hydrograficznego wbrew ustaleniom i własnym informacjom, iż cieki dopływające do jeziora są rowami melioracyjnymi, czyli mają charakter sztuczny. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Olsztynie decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W oparciu o akta sprawy organ odwoławczy stwierdził, że jezioro K. posiada dopływ i odpływ będący ciekiem naturalnym uregulowanym i przystosowanym do pełnienia funkcji melioracyjnych. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne przez cieki naturalne rozumie się rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Wobec powyższego jezioro K. również zalicza się do śródlądowych wód powierzchniowych płynących zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 1b powyższej ustawy. Dodatkowo okolicznością przemawiającą za uznaniem jeziora jako woda płynąca jest przedstawienie wskazanego zbiornika wodnego w Atlasie Hydrograficznym Polski jako jeziora przepływowego oraz włączenie jego wód do obwodu rybackiego rzeki Jarka zgodnie z załącznikiem Nr 7 do rozporządzenia Nr 10/2004 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 20 maja 2004 r. w sprawie ustanowienia obwodów rybackich na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących (Dz. U. Woj. Warmińsko - Mazurskiego Nr 79, poz. 924 ze zm.). Świadczy o tym również, jak dodał, pismo Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych wyjaśniające charakter dopływów i odpływów jeziora. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. B. zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 5 i 73 ustawy- Prawo wodne i w całości przytoczył argumentację zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zauważył, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy Prawo wodne śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się na: 1) płynące, do których zalicza się wody: a) w ciekach naturalnych, kanałach oraz w źródłach, z których cieki biorą początek, b) znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych o ciągłym bądź okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych, c) znajdujące się w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących; 2) stojące, do których zalicza się wody znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi wodami płynącymi. Ponadto, stosownie do art. 9 powyższej ustawy, przez ciek naturalny rozumie się: rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami (ust. 1 art. 9), a przez rów: sztuczne koryto prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ich ujściu (ust. 13 art. 9). Zgodnie natomiast z art. 73 ust. 1 cytowanej ustawy do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie. Zatem ocena, czy konkretny zbiornik wodny ma charakter wody płynącej, czy też stojącej, może być przeprowadzona tylko w zgodności z przepisami ustawy - Prawo wodne. Z kolei ustalenie kwestii, czy woda powierzchniowa jest stojącą, czy też płynącą, wymaga przeprowadzenia m. in.: obliczeń hydrologicznych, oceny zagadnień i problemów hydrologiczno - meteorologicznych zachodzących na analizowanym zbiorniku wodnym i jego otoczeniu, jak też ustalenia, czy dany zbiornik posiada dopływy i odpływy, a ustalenia w powyższym zakresie zawiera się w ekspertyzie hydrologicznej. Wykonana w 2006 r. ekspertyza hydrologiczna dotycząca sposobu oznaczeń gruntów pod wodami powierzchniowymi działki nr [...], obręb K. stwierdza, że działka jest położona w zlewni rzeki Jarki i w jej kierunku następuje odpływ z jeziora, posiada również bezodpływowe cieki. Nadto, porównanie dopływów wód niskich do "zbiornika z parowaniem" wskazuje, że w okresie letnim brak jest dopływu ciągłego do jeziora. W konkluzji ekspertyza przyjmuje, iż grunty pod wodami jeziora mogą być przekwalifikowane na "grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi - Ws". W ocenie Sądu pierwszej instancji powołana ekspertyza wskazuje jedynie, że jezioro jest pozbawione dopływu w okresie letnim, natomiast nie zostało w niej jednoznacznie wykazane, czy takiego dopływu nie ma np. w okresie wiosennym lub jesiennym. Co więcej nie zostało wyjaśnione czy dopływy nie występowały w latach wcześniejszych. Dlatego też nie można powiedzieć, że przesądza ona w sposób bezsporny, że jezioro nie jest wodą płynącą. Powyżej wskazany przepis posługuje się zwrotem "dopływ lub odpływ". Użycie w tym przepisie słowa "lub" przesądza, że dopływ i odpływ nie muszą występować jednocześnie, aby zbiornik wodny mógł być zaliczony do wód płynących. Taka też sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Sąd podkreślił, że w dniu [...] lipca 2007 r. przeprowadzono wizję lokalną z udziałem skarżącego celem ustalenia, czy jezioro posiada odpływy lub dopływy. Ze zdjęć załączonych do protokołu wynika, że jezioro posiada dopływ w postaci rowu, jak też odpływ, którym również jest rów. Powyższa okoliczność została wcześniej potwierdzona pismem Starostwa Powiatowego z dnia [...] listopada 2006 r. Fakt istnienia rowów, szczególnie rowu odpływowego łączącego jezioro z rzeką, wypełnia dyspozycję art. 5 ust. pkt 1b i jednoznacznie przesądza, że jezioro jest wodą płynącą. Stanowisko takie prezentuje również Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej, który w piśmie z dnia [...] maja 2007 r., kierowanym do Wicestarosty G., wyraził opinię, że jeżeli ciek naturalny w wyniku działania czynników antropogenicznych został uregulowany i przystosowany do pełnienia funkcji melioracyjnych, np. został przekształcony w rów melioracji szczegółowej należy przyjąć, że jezioro, z którego ten rów wypływa, lub do którego dopływa jest jeziorem przepływowym. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji podał, że ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., Starosta G. stwierdził przejście z mocy prawa z dniem 30 lipca 2005 r. w trwały zarząd Marszałka Województwa Warmińsko - Mazurskiego, stanowiących własność Skarbu Państwa, wód oraz gruntów pokrytych wodami płynącymi jeziora K. Decyzja ta stanowi zatem kolejny argument potwierdzający okoliczność, że wody jeziora K. są wodami płynącymi. Wbrew twierdzeniom organu nadzoru geodezyjno - kartograficznego o płynącym charakterze wód jeziora nie może świadczyć fakt, iż przedmiotowe jezioro należy do obwodu rybackiego. O charakterze wód decydują wyłącznie, przepisy ustawy - Prawo wodne. Natomiast obwody rybackie są tworzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 kwietnia 1985r. o rybactwie śródlądowym ( Dz. U. z 1999r. Nr 66 poz. 750 ze zm.). Odnośnie zapisów zawartych w Atlasie Hydrograficznym Sąd stwierdził, że dane tam zawarte mogą wyłącznie stanowić uzupełnienie ustaleń organów, ale nie mogą tych ustaleń zastępować. Sąd pierwszej instancji wydał wyrok na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a. R. B., reprezentowany przez adwokata M. K., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniósł o jego uchylenie i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Domagał się także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 5 ust. 3 pkt 2 oraz art. 73 ustawy - Prawo wodne poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że jezioro K. stanowi wody powierzchniowe płynące, gdyż posiada odpływ i dopływ będący ciekiem naturalnym uregulowanym i przystosowanym do pełnienia funkcji melioracyjnych podczas, gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że cieki wodne dochodzące do jeziora są urządzeniami melioracyjnymi szczegółowymi powstałymi w wyniku odnowienia istniejących urządzeń poniemieckich około 1962 r. Skarżący kasacyjnie wskazał, że w sprawie dwukrotnie już decyzje organu pierwszej instancji były uchylane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W obu przypadkach odmowa dokonania zamiany została uznana za nieuzasadnioną. Ponadto, organ pierwszej instancji wbrew zaleceniom organu odwoławczego, nie ustalił w sposób wiążący czy rowy melioracji szczegółowej były ciekami naturalnymi i w wyniku działania czynników antropogenicznych zostały uregulowane i przystosowane do pełnienia funkcji melioracyjnych. Ustalenie takie nie wynika z przeprowadzonej wizji lokalnej, ani z informacji uzyskanych od podmiotów trzecich. Można zatem powiedzieć, że organy rozstrzygały w sposób arbitralny, nie biorąc pod uwagę obowiązujących przepisów i uniemożliwiając skarżącemu realizację uprawnień. Nie wykazując jakichkolwiek nowych dowodów i przesłanek, w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych, organ odwoławczy utrzymał decyzję organu pierwszej instancji, choć dwukrotnie w tej samej sytuacji uchylał decyzje. Sąd pierwszej instancji podzielił błędne stanowisko organów i tym samym wydał wadliwe rozstrzygnięcie. W szczególności niewłaściwe zastosował przepisy ustawy - Prawo wodne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Rozstrzygając niniejszą sprawę przede wszystkim należy wskazać, że R. B., jak wynika z akt administracyjnych, na podstawie umowy z dnia [...] czerwca 2003 r. zawartej z Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa dzierżawi prawo rybackiego użytkowania jeziora K., obejmującego 10,44 ha wód płynących. Działając we własnym imieniu R. B. wystąpił o zmianę klasyfikacji jeziora K. z wód płynących na wody stojące. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługujące R. B. prawo rybackiego użytkowania jeziora K. nie uprawnia go do wystąpienia z wnioskiem o zmianę jego klasyfikacji. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawy lub obowiązek. Interes prawny, od którego zależy przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę (zob. postanowienie NSA z 30 maja 1984 r. II SA 789/84, niepublikowane). Prawo rybackiego użytkowania jeziora K. jest niezależne od tego czy wody są zaklasyfikowane do wód płynących czy stojących. Wobec tego tytuł prawny, przysługujący skarżącemu kasacyjnie do użytkowania niniejszego jeziora nie legitymuje go do żądania zmiany jego klasyfikacji. Również interes prawny nie wynika z przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 niniejszej ustawy w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Stosownie zaś do art. 22 ust. 2 omawianej ustawy osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. W rozpoznanej sprawie natomiast skarżący kasacyjnie, jako władający w zakresie prawa rybackiego użytkowania jeziora K., nie zgłaszał zaistniałych zmian danych objętych ewidencją, lecz domagał się dokonania innej klasyfikacji jeziora. Żądanie zmiany klasyfikacji jeziora z wód płynących na wody stojące nie stanowi zaś zgłoszenia zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Zatem wskazane przepisy również nie legitymują skarżącego kasacyjnie do wystąpienia z tego typu żądaniem. W konsekwencji należało stwierdzić, że skoro R. B. nie posiadał legitymacji do żądania zmiany klasyfikacji jeziora K. to zgodnym z prawem, mimo błędnego uzasadnienia, było oddalenie jego skargi przez Sąd pierwszej instancji na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego odmawiającą zmiany oznaczenia użytku gruntowego jeziora. Wobec tego brak jest podstaw pozwalających uznać zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.