II SA/Ol 994/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Izby Celnej zwolnił M. P. ze służby w Izbie Celnej z dniem upływu trzymiesięcznego terminu, liczonego od daty doręczenia decyzji. Organ powołał się na art. 26 pkt 11 ustawy o Służbie Celnej jako podstawę rozwiązania stosunku służbowego w sytuacji zaistnienia przesłanki dobra służby. W opinii organu I instancji dezorganizacja służby wynikła na skutek przebywania M. P. od roku 2005 przez 774 dni na zwolnieniu lekarskim. Wpływało to negatywnie na pozostałych funkcjonariuszy albowiem musieli wykonywać czynności służbowe przypisane do stanowiska zwalnianego funkcjonariusza. Według organu taka sytuacja rzutowała na pracę całej jednostki służby celnej i przedłużanie tego stanu byłoby sprzeczne z dobrem służby. Zdaniem organu nieobecność M. P. miała znaczący wpływ na organizację pracy i obsadę kadrową. Niezbędne było zlecanie pracy w godzinach nadliczbowych innym funkcjonariuszom. Wszystko to przekładało się na poważne utrudnienia w zapewnieniu płynności obsługi przejścia granicznego. Ponadto organ wskazał, że przeniesienie na inne stanowisko jest niemożliwe ponieważ w ramach Izby wakaty znajdują się w komórkach granicznych i grupach mobilnych, a jest to grupa stanowisk o takich samych lub zbliżonych zadaniach i godzinach pełnienia służby. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją wywiódł M. P., działając poprzez swojego pełnomocnika. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 26 pkt 11 ustawy o Służbie Celnej poprzez uznanie, że jego usprawiedliwiona i zgodna z prawem nieobecność w służbie z powodu choroby stanowi przesłankę zwolnienia ze służby z uwagi na dobro służby. Podniósł również naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 10 § 1 kpa w związku z art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego i pozbawienie strony prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Odwołujący podniósł, że prawo do ochrony zdrowia jest obywatelskim prawem konstytucyjnym unormowanym w art. 68 ust. 1 Konstytucji. Funkcjonariusz celny ma więc ustawowo zagwarantowane prawo do usprawiedliwionej nieobecności w służbie z powodu choroby trwającej nie dłużej niż rok o czym stanowi art. 26 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej. Odwołujący podniósł przy tym, że okres jego nieobecności w pracy nie przekroczył roku, a zatem nie może on być zwolniony ze służby z tej właśnie przyczyny. Ponadto M. P. wskazał, że mimo złego stanu zdrowia nie został skierowany na badania lekarskie w trybie art. 39 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym w uzasadnionych wypadkach funkcjonariusz celny może być z urzędu skierowany na badania lekarskie, w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności do wykonywania służby. Podniósł, że skoro jego przełożeni nie uznali, że jego stan zdrowia stanowi uzasadniony wypadek, o którym mowa w art. 39 wspomnianej ustawy to należy wnioskować, że pomimo nieobecności w pracy z powodu choroby, nadal jest on zdolny do wykonywania służby. W odwołaniu zarzucono także niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a przede wszystkim zbyt ogólnikowe załatwienie wniosku M. P. o przeniesienie na inne stanowisko. W opinii odwołującego się organ nie wyjaśnił w wystarczającym stopniu w jaki sposób jego nieobecność dezorganizowała służbę. Według strony odwołującej organ zbyt lakonicznie i wadliwie ustosunkował się do twierdzeń, iż w momencie przeniesienia M. P. do "[...]" został on pozbawiony regularnych kontroli lekarskich. Następnie decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ponownym rozstrzygnięciu wskazano, że poddano szczegółowej analizie okres pełnienia służby przez M. P. w Oddziale Celnym w "[...]" tj. od 1 stycznia 2008r. do 31 marca 2009r., wybierając do analizy po jednym miesiącu z każdego kwartału. Wskazano przy tym, że na przykład w 2008r. w miesiącu marcu do pełnej obsady etatowej zawsze brakowało od 7 do 14 funkcjonariuszy, w maju od 5 do 12 funkcjonariuszy, w lipcu od 2 do 7 funkcjonariuszy. Nieobecność M. P. wymuszała ciągłe zmiany w grafikach służb i pełnienie służby w godzinach nadliczbowych przez innych funkcjonariuszy. W konsekwencji dezorganizowało to pracę służby celnej i utrudniało w stopniu znacznym wywiązywanie się przez tę służbę z ustawowych zadań. W wyniku wspomnianej absencji powstawały luki kadrowe na poszczególnych zmianach. W dalszej konsekwencji powodowało to brak obsady na pasach odpraw, co zmniejszało przepustowość przejścia, wydłużało czas odprawy, co z kolei było przyczyną licznych skarg podróżnych. Ograniczało to również możliwości dokonywania kontroli szczegółowych. Według organu powstawały problemy z realizacją w pełnym zakresie zadań związanych z obsługą systemów elektronicznych, utrudnienia w procesie kontroli paliwa oraz utrudnienia w realizacji decyzji antykorupcyjnych Szefa Służby Celnej i Dyrektora Izby Celnej, nakładających obowiązek przeprowadzania rotacji funkcjonariuszy na stanowiskach w obrębie zmian. W decyzji wskazano, że braki kadrowe wymuszały delegowanie do służby w Oddziale Celnym w "[...]" funkcjonariuszy z innych komórek. Podniesiono przy tym, że przepisy o Służbie Celnej nie przewidują możliwości pełnienia służby na podstawie umowy na zastępstwo. Organ wskazał, że M. P. nie został skierowany na badania lekarskie w trybie art. 39 ustawy o Służbie Celnej, gdyż każdorazowo po powrocie do służby z długotrwałego zwolnienia lekarskiego był kierowany na badania kontrolne. Ponadto kierowany był też na badania okresowe. Jednakże wobec przedkładania zaświadczeń od lekarza medycyny pracy, stwierdzających brak przeciwwskazań do wykonywania pracy na stanowisku funkcjonariusza celnego, w ocenie organu nie było obowiązku kierowania strony na dodatkowe badania lekarskie w trybie art. 39 ustawy o Służbie Celnej. Ponadto stwierdzono, że biorąc pod uwagę wakaty znajdujące się w komórkach granicznych i grupach mobilnych przeniesienie odwołującego na inne stanowisko nie zmieni warunków ani specyfiki jego pracy. Skargę na ww. decyzję wywiódł M. P. działając poprzez swojego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego w postaci art. 26 pkt 11 ustawy o Służbie Celnej z uwagi na nieuzasadnione i niehumanitarne uznanie, że nabyte w trakcie wieloletniej służby w organach celnych niebezpieczne dla zdrowia i życia strony schorzenia należy uznać za sprzeczne z dobrem służby celnej. Podniesiono również zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej z uwagi na nie skierowanie z urzędu strony jako wieloletniego funkcjonariusza celnego na badania lekarskie, w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności do wykonywania służby. Podniesiono też pogwałcenie art. 7 kpa z uwagi na nie uwzględnienie w postępowaniu Dyrektora Izby Celnej interesu strony jako osoby, która doznała poważnych schorzeń zagrażających jej życiu w trakcie pełnienia służb i wyrzucenie jej ze służby jako osoby niepożądanej z uwagi na stany chorobowe. Wskazano również na naruszenie art. 68 konstytucji RP oraz art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z uwagi na dyskryminujące działanie organów administracji poprzez usuwanie z pracy pracownika, który stracił zdrowie. Wskazano również na pogwałcenie art. 77 kpa przez nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego w sprawie. Według twierdzeń zawartych w skardze art. 26 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej jest w stosunku do strony nadinterpretowany. Według strony skarżącej pojęcie dobro służby zostało "naciągnięte" aby ominąć regulujący tą kwestię bezpośrednio art. 26 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej. Zarzucono przy tym organowi nie skorzystanie z art. 39 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej czyli nie skierowanie funkcjonariusza celnego na badania lekarskie w celu ustalenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności do wykonywania służby. Dopiero wówczas ewentualnie można byłoby rozważyć możliwość przeniesienia skarżącego na inne stanowisko. Zdaniem skarżącego organ celny poprzez zaniechanie wspomnianych działań dopuścił się naruszenia przepisów prawa. Doprowadziło to zdaniem autora skargi do naruszenia w sprawie art. 68 Konstytucji RP oraz art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu i podważając argumentację zawartą w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem prawa. W sprawie niniejszej skarżący został zwolniony ze służby w Izbie Celnej na podstawie art. 26 pkt 11 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), w którym przewidziano możliwość zwolnienia funkcjonariusza celnego w sytuacji, gdy wymaga tego dobro służby. Tak więc w rozpoznawanej sprawie podstawą zwolnienia skarżącego ze służby było dobro służby, na które może złożyć się szereg okoliczności tworzących określony stan faktyczny sprawy, przy czym jego elementem może być także długotrwała nieobecność funkcjonariusza celnego w służbie, jeśli wpływa negatywnie na funkcjonowanie jednostki, w której pełni on służbę. Za taką interpretacją przemawia konstrukcja art. 26 powołanej ustawy, z którego nie wynika, aby nieobecność z powodu choroby trwająca krócej niż rok łącznie z innymi okolicznościami nie mogła być podstawą zwolnienia ze służby, wskazaną w punkcie 11 omawianego przepisu. Znamiennym jest to, że punkt 11 został dodany przez ustawodawcę już w toku obowiązywania ustawy o służbie celnej, w celu umożliwienia zwolnienia celnika z przyczyn innych niż wskazane w art. 25 i 26 pkt 1-10 ustawy, których wszystkich nie sposób przewidzieć, a dobro tej specyficznej służby tego wymaga. Należy wiec rozważyć, czy w okolicznościach niniejszej sprawy organ działający w granicach uznania administracyjnego i na podstawie obowiązujących przepisów prawa zasadnie zwolnił na podstawie art. 26 pkt 11 ustawy o Służbie Celnej skarżącego ze służby. Poza sporem pozostaje, że po przeniesieniu skarżącego z Izby Celnej do służby w Izbie Celnej skarżący w okresie od 4 maja 2005r. do dnia 14 lipca 2009r. przebywał na zwolnieniach lekarskich łącznie 774 dni. W badanym okresie skarżący przebywał więc ponad dwa lata na zwolnieniu lekarskim. Organ zwalniając skarżącego ze służby oparł się na analizie służb pełnionych w Oddziale Celnym wybierając do tejże analizy po jednym miesiącu z każdego kwartału w okresie, kiedy skarżący przydzielony był do Oddziału Celnego. Wskazał dalej, iż przykładowo w miesiącu marcu 2008 w pełnej obsadzie etatowej zawsze brakowało od 7 do 14 funkcjonariuszy, a na przykład w maju tego samego roku od 5 do 12 funkcjonariuszy. To z kolei wymuszało ciągłe zmiany w grafikach służb, pełnienie służb w godzinach nadliczbowych. Wskazał, iż podobne utrudnienia występowały także w innych miesiącach poddanych analizie. Wyjaśniono, iż w analizie badano zmianę drugą w poszczególnych miesiącach. W ocenie Sądu organ wykazał, że nieobecność skarżącego miała wpływ na dobro służby. Oczywistym jest bowiem, że nieobecność skarżącego w służbie powodowała konieczność zastąpienia go przez innego funkcjonariusza, co, jak podnosi organ, wymusza zmianę grafika służb, powoduje konieczność organizowania zastępstw, pełnienie służby w czasie ponadwymiarowym przez innych funkcjonariuszy. To z kolei powoduje dezorganizowanie pracy służb celnych i uniemożliwia wywiązywanie się przez te służby z ustawowych obowiązków. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Kierownika Oddziału Celnego z dnia 29 maja 2009r. (karta 38 akt administracyjnych) wynika, iż wypracowane nadgodziny muszą być w dalszej kolejności rekompensowane poprzez wysyłanie funkcjonariuszy na dni wolne. To powoduje powstawanie luk kadrowych na poszczególnych zmianach. Spirala absencji stwarza brak obsady na pasach odpraw, co skutkuje zmniejszeniem przepustowości przejścia, wydłużeniem czasu odprawy, a w konsekwencji powoduje liczne skargi podróżnych i biznesmenów, gdyż prowadzi do poważnych utrudnień w kontaktach prywatnych i biznesowych z obwodem kaliningradzkim. Luki kadrowe sprawiają brak obsady w budynku kontroli szczegółowej, co wpływa na ograniczenie możliwości prowadzenia specjalistycznych czynności kontrolnych. Rodzą niemożność realizacji lub realizację w niedostatecznym zakresie zadań związanych z obsługą systemów elektronicznych, utrudnienia w procesie kontroli paliwa, utrudnienia w realizacji decyzji antykorupcyjnych Szefa Służby Celnej i Dyrektora Izby Celnej nakładających obowiązek przeprowadzania rotacji funkcjonariuszy na stanowiskach w obrębie zmian. Wpływają także na proces szkolenia funkcjonariuszy. Wyjaśniono ponadto, iż przedstawione wyżej czynniki z mnogością takich absencji, sezonem urlopowym, delegacjami, urlopami macierzyńskimi, wychowawczymi i zwolnieniami lekarskimi krótkotrwałymi powodują, że momentami dochodzi do paraliżu w przepustowości przejścia granicznego usytuowanego na zewnętrznej granicy Unii Europejskiej, nie mówiąc już o prawidłowej realizacji ogromu nałożonych zadań z zakresu administrowania komórką. Niewątpliwie długotrwała nieobecność skarżącego miała wpływ na funkcjonowanie tegoż Oddziału i przyczyniła się do opisanych problemów natury organizacyjnej mających wpływ na dobro służby, skoro w okresie ponad czterech lat przydziału do tego Oddziału, skarżący faktycznie wykonywał obowiązki służbowe jedynie przez okres około dwóch lat. Oczywistym jest, że inni funkcjonariusze musieli zastępować skarżącego w wykonywaniu obowiązków służbowych, skoro nie mógł ich on wykonywać osobiście. Ze względu na przedstawione braki kadrowe zorganizowanie zastępstw nie było z pewnością rzeczą łatwą. Przy tak dużej liczbie nieobecności funkcjonariuszy na poszczególnych zmianach, długotrwała absencja skarżącego w pełnieniu służby była dotkliwiej odczuwana przez Oddział Celny i tym bardziej wpływała na dobro służby. W sprawie nie ma też konieczności badania jaki wpływ na dobro służby wywierała nieobecność innych celników, a jaki skarżącego, niewątpliwie zaś nieobecności innych celników powodowały, iż absencja skarżącego była jeszcze bardziej odczuwalna. Warto w tym miejscu wskazać, co podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 31 stycznia 2008r. (I OSK 319/07), że w określonym stanie faktycznym sprawy, długotrwałe, powtarzające się nieobecności celnika w służbie mogą mieć istotne znaczenie przy ustaleniu zagrożenia dla dobra służby. Wymagają one bowiem podejmowania przez organ stałych działań organizacyjnych (wyznaczanie zastępstw, oddawanie wolnych dni za pełnienie przez innych funkcjonariuszy służby w ponadnormatywnym wymiarze służby), mogą zatem dezorganizować pracę służb celnych i uniemożliwiać wywiązywanie się przez te służby z ustawowych obowiązków. Wówczas dobro służby może uzasadniać zwolnienie funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 26 pkt 11 ustawy o Służbie Celnej. Dodatkowo podnieść należy, że przepisy o Służby Celnej nie przewidują możliwości pełnienia służby przez innego funkcjonariusza, który byłby przyjmowany na zastępstwo funkcjonariusza nie mogącego pełnić służby. Nie można więc przyjąć, iż brak było związku między okresem zwolnień chorobowych, a wpływem tych zwolnień na organizację służby. Przedstawiona wyżej sytuacja z pewnością miała wpływ na dobro służby. Izba Celna nie mogła bowiem wywiązywać się w pełni z istotnych zadań nałożonych na nią w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej. Długotrwała nieobecność skarżącego dezorganizowała pracę Oddziału Celnego i w konsekwencji powodowała, że na wschodniej granicy Unii Europejskiej służbę pełniła mniejsza liczba celników. Kontynuowanie więc zatrudnienia skarżącego nie jest możliwe bez uszczerbku dla dobra służby, co wyczerpuje dyspozycję art. 26 pkt 11 ustawy o Służbie Celnej i mogło stanowić podstawę zwolnienia skarżącego. Ponadto rozwiązanie stosunku służbowego ze skarżącym da organowi także możliwość przyjęcia do służby innego funkcjonariusza, co spowoduje poprawę stanu kadrowego Oddziału Celnego. Jednocześnie przyznać należy, że stosunek służbowy funkcjonariusza celnego ma charakter administracyjnoprawny, którego istotną cechą jest wzmożona stabilność zatrudnienia. Wyraża się ona w określeniu między innymi okoliczności, których istnienie stwarza możliwość prawną lub obowiązek zwolnienia celnika ze służby. Przepisy regulujące te kwestie muszą być stosowane ściśle. Niedopuszczalna jest zatem ich rozszerzająca wykładnia. Jednakże nie może mieć miejsca także ich zawężająca interpretacja, mająca sprowadzać się de facto wyłącznie do ochrony funkcjonariuszy, bez uwzględnienia także usprawiedliwionych potrzeb pracodawcy oraz do zapewnienia celnikom większych gwarancji niż wynikają one z istoty omawianej regulacji. Celem przedmiotowych unormowań jest zapewnienie możliwości realizowania przez funkcjonariuszy celnych powierzonych im zadań o charakterze publicznym bez nieuzasadnionej obawy o utratę miejsca zatrudnienia. Z drugiej zaś strony właśnie rodzaj tych zadań powoduje, że niemożliwe jest zawsze przedkładanie ochrony zatrudnienia celników nad konieczność realizowania przez Służbę Celną powierzonych jej zadań państwa (por. wyrok z dnia 31 stycznia 2008r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, I OSK 319/07). Podnieść należy także, że niezasadny jest zarzut skarżącego dotyczący niezastosowania przez organy art. 39 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, który stanowi, że w uzasadnionych wypadkach funkcjonariusz celny może być z urzędu skierowany na badania lekarskie w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności do wykonywania służby. Przytoczony przepis ma charakter fakultatywny i na gruncie przedmiotowej sprawy nie musiał mieć zastosowania, zwłaszcza w sytuacji gdy skarżący każdorazowo po powrocie do służby po absencji chorobowej kierowany był na badania kontrolne (co potwierdzają zaświadczenia) i badania okresowe i za każdym razem przedstawiał zaświadczenia od lekarza medycyny pracy potwierdzające jego zdolność do pracy. Ponadto w ocenie Sądu niemożliwym było przeniesienie skarżącego na inne stanowisko w Służbie Celnej. Z przedłożonej przez organ informacji dotyczącej wakatów w służbie wynika, że wolne stanowiska swoim charakterem i zakresem obowiązków są bardzo zbliżone do stanowiska zajmowanego do tej pory przez skarżącego. W związku z tym byłoby to bezcelowe i nie zmieniłoby realnego wpływu na dobro służby. Bezpodstawny jest także zarzut strony skarżącej odnoszący się do dyskryminacji funkcjonariusza ze względu na stan zdrowia, przez co zdaniem skarżącego naruszono wskazane przez niego przepisy prawne zawarte w Konstytucji RP i Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Jeszcze raz należy podkreślić, że na gruncie przedmiotowej sprawy to nie stan zdrowia skarżącego, ale wynikająca z niego długotrwała absencja chorobowa powodująca dezorganizację w pracy służby Celnej a co za tym idzie godząca w dobro tej służby, spowodowała uzasadnione zwolnienie M. P. z tej służby. Podkreślić przy tym należy, że to nie zakład pracy jest organem zobowiązanym do ochrony zdrowia ale odpowiednie, powołane do tego instytucje. Nie poparte żadnymi faktami są również twierdzenia zawarte w skardze jakoby dolegliwości chorobowe miały związek z wykonywanymi przez skarżącego czynnościami służbowymi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.