I SA/Wa 1028/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Agnieszka Miernik Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi "[...]" Spółki Jawnej [...] w T. i "[...]" Spółki Jawnej [...] w T. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] maja 2009 r. Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołania "[...]" Sp. [...] w T. oraz "[...]" Sp. [...] w T. od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r., nr [...], orzekającej w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł. za wygasłe prawo użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w T., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę nowego przebiegu drogi krajowej nr [...] z mostem przez [...] w T.; na rzecz "[...]" Sp. [...] w udziale do [...] części tj. w kwocie [...] zł. i "[...]" Sp. [...] w udziale [...] części tj. w kwocie [...] zł.; - w pkt 2 o powiększeniu kwoty odszkodowania określonej w pkt 1 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. o 5% wartości prawa nieruchomości z tytułu wydania jej zarządcy drogi tj. o [...] zł., w tym na rzecz "[...]" Sp. [...] w udziale do [...] części tj. o kwotę [...] zł. i "[...]" Sp. [...] w udziale do [...] części tj. w kwocie [...] zł.; w pkt 3 o zobowiązaniu Prezydenta Miasta T. do wypłaty odszkodowania w kwocie łącznej [...] zł. jednorazowo w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, na rzecz "[...]" Sp. [...] kwocie [...] zł. i "[...]" Sp. [...] w kwocie [...] zł. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż nieruchomość położona w T., oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, została przeznaczona pod budowę nowego przebiegu drogi krajowej nr [...] z mostem przez [...] w T. - etap- I-budowa mostu drogowego wraz z dojazdami łączącymi drogę krajową nr [...] z drogą krajową nr [...] i nr [...], decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] października 2007 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej. Pismem z 30 czerwca 2008 r., nr [...], Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w T., działający w imieniu Prezydenta Miasta T., wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania celem ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa nieruchomości będącej uprzednio w użytkowaniu wieczystym "[...]" Sp. [...] oraz "[...]" Sp. [...]. Wojewoda [...] pismem z 10 lipca 2008 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Organ wskazał, że w toku postępowania, w dniach 23 września 2008 r. i 12 listopada 2008 r. przy udziale stron i pełnomocników stron, przeprowadzone zostały rozprawy administracyjne. Na rozprawach zapoznano strony ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w tym z operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego A. L. Radca prawny A. K., pełnomocnik "[...] " Sp. [...] oraz "[..]" Sp. [...], zgłosił uwagi dotyczące wyceny nieruchomości, która jego zdaniem powinna uwzględniać funkcjonujące przedsiębiorstwo, a nie tylko wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy podtrzymał swoją opinię. Pełnomocnik spółek przedłożył pismo z 23 października 2008 r. wraz z opinią o wartości przedsiębiorstw [...] i [...] sporządzoną 20 października 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. T. Decyzją z [...] grudnia 2008 r., nr [...], Wojewoda [...], orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł. za wygasłe prawo użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w T., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, na rzecz "[...]" Sp. [...] w udziale do [...] części tj. w kwocie [...] zł, i "[...]" Sp. [...] w udziale do [...] części tj. w kwocie [...] zł, w pkt 2 o powiększeniu kwoty odszkodowania określonej w pkt 1 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. o 5% wartości prawa nieruchomości z tytułu wydania jej zarządcy drogi tj. o [...] zł., w tym na rzecz "[...] " Sp. [...] w udziale do [...] części tj. o kwotę [...] zł i "[...]" Sp. [...] w udziale do [...] tj. w kwocie [...] zł., w pkt 3 o zobowiązaniu Prezydenta Miasta T. do wypłaty odszkodowania w kwocie łącznej [...] zł. jednorazowo w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, na rzecz "[...] " Sp. [...] w udziale do [..] części w łącznej kwocie [...] zł. i "[...]" Sp. [...] w udziale do [...] części w kwocie [...] zł. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury wniosły "[...] " Sp. [...] oraz "[...]" Sp. [...], żądając uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenie odszkodowania w kwocie [...] zł. na rzecz "[...]" Sp. [...] i w kwocie [...] zł. na rzecz "[...] " Sp. [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania, wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a przede wszystkim, iż odszkodowanie nie odzwierciedla wartości przedsiębiorstw, a jedynie samą wartość nieruchomości. W piśmie z 13 marca 2009 r. pełnomocnik spółek wskazał na konieczność doliczenia 22 % podatku do stosownej części kwoty ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy, Minister Infrastruktury wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 154, poz. 958) do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia jej wejścia w życie, decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednakże zgodnie z art. 6 ust. 3 ww. ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Z kolei zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.) nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2 (linie podziału nieruchomości), stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o ustaleniu drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18 a. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. jeżeli przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego została oddana w użytkowanie wieczyste, użytkowanie to wygasa za odszkodowaniem, z dniem w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, ustalonym według zasad określonych w odrębnych przepisach o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 i 18 a. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. stanowi, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosowne do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, polega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W myśl art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004, nr 261, poz. 2603 ze zm.) podstawę ustalenia wartości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Minister Infrastruktury wskazał, że przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową określa się według jej alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. W myśl art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu, że: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Natomiast na zasadzie § 29 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, z uwzględnieniem wysokości stawek procentowych opłat rocznych i niewykorzystanego okresu trwania prawa użytkowania wieczystego. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść przepisów § 29 ust. 2 i 3 oraz § 36 wyżej powołanego rozporządzenia. Minister Infrastruktury wskazał, iż podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy z [...] września 2008 r. sporządzony przez rzeczoznawcę A. L., uzupełniony aneksami z [...] września 2008 r. Rzeczoznawca w operacie wskazał, że w badanym przez niego okresie nie odnotowano na terenie T. transakcji nieruchomości na cele budowy dróg krajowych. Organ odwoławczy wskazał, że rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodą porównywania parami. W ocenie organu rzeczoznawca dokonał szczegółowej analizy rynku transakcji nieruchomościami podobnymi na terenie T., a do końcowej analizy przyjął pięć nieruchomości z uwzględnieniem jak najmniejszych różnic między nimi. Nieruchomości przyjęte do porównania użytkowane były jako obiekty produkcyjno - biurowe, magazynowo – biurowe, warsztatowe i magazynowe. Spośród tych nieruchomości trzy były w użytkowaniu wieczystym i związanym z nim prawem własności budynków, a dwie były przedmiotem własności. Organ odwoławczy po dokonaniu analizy operatu uzupełnianego aneksami stwierdził, że odpowiada on wymogom określonym w wyżej wskazanych przepisach prawa. Odnosząc się do opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę T. T. organ wskazał, że nie może mieć ona w sprawie zastosowania, gdyż obowiązujące przepisy przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania z tytułu wywłaszczenia odpowiadającego wartości odjętego prawa własności lub użytkowania wieczystego. Ustawa z 10 kwietnia 2003 r. wskazuje, iż odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. Brak jest więc możliwości ustalenia odszkodowania za przedsiębiorstwo rozumiane jako zespół składników niematerialnych i materialnych przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej, w tym strat związanych z jego likwidacją. Organ odwoławczy podkreślił, że odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody jaką poniesie skarżący w skutek jej utraty. Minister Infrastruktury wskazał, że ustawa o gospodarce nieruchomościami przy ustalaniu odszkodowania odnosi się do wartości nieruchomości, a nie do szkód powstałych w związku z jej wywłaszczeniem. Utrata dochodów i spodziewanych zysków nie są objęte dyspozycją art. 128 tej ustawy. Z powyższych przyczyn, zdaniem organu, ewentualna szkoda na którą powołują się skarżący nie mogła być objęta operatem szacunkowym, ani decyzją odwoławczą. Organ wskazał, że wobec powyższego wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu jest jedyną formą wyrównania strat w majątku byłego użytkowania wieczystego. Utrata dochodów i spodziewanych zysków nie mogły być zatem, wbrew twierdzeniom skarżących, przedmiotem operatu szacunkowego, jak również decyzji organu. Dlatego organ stwierdził, iż przedmiotowa opinia o wartości przedsiębiorstw przedłożona przez strony nie może być podstawą ustalenia odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Odnosząc się zaś do wskazanej w uzupełnieniu odwołania kwestii doliczenia 22 % podatku do stosownej części kwoty ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, Minister podkreślił, iż zgodnie z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna cena tej nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy spełnieniu wskazanych w ustawie założeń dotyczących w głównej mierze warunków transakcji. Organ wskazał, że z samej nazwy wartości rynkowej jednoznacznie wynika, że jest to wartość określona na podstawie czynników rynkowych. Podatek VAT, który jest związany m. in. z transakcją kupna – sprzedaży nieruchomości, oraz inne podatki i opłaty nakładane przez państwo, stanowią jedno z narzędzi polityki fiskalnej państwa i powinny być traktowane wyłącznie jako element wpływu państwa na wolny rynek. Podatki, jak również inne opłaty są efektem gry rynkowej między nabywcą, a zdobywcą, nie stanowią także efektu wzajemnego oddziaływania na siebie popytu i podaży, a tym samym nie mogą być traktowane jako element wykreowany przez wolny rynek, lecz, jak to określa sama teoria wyceny, jako element warunków sprzedaży. Z uwagi na powyższe, podatek VAT, jak również inne podatki czy opłaty powinny być traktowane jako jeden z kosztów zawarcia transakcji, który odliczany jest od ceny transakcyjnej, a nie jako integralny element tej ceny. Tym samym określana przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym wartość rynkowa przedmiotu wyceny może być traktowana tylko i wyłącznie jako wartość nie obejmująca podatków i opłat lokalnych oraz innych obciążeń związanych z realizacją umowy. Tylko taka sytuacja gwarantuje, że tak określona wartość będzie najlepszym odzwierciedleniem sytuacji panującej na wolnym rynku i nie będzie zawierała w sobie czynników nie będących de facto czynnikami rynkowymi. Organ podniósł, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie zarówno w interpretacjach Polskiej Federacji Stowarzyszeń [...], Ministra Infrastruktury, jak i doktrynie – E. R. "[...]", publ. BDO Finanse Publiczne. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli "[...]" Sp. [...] w T. i "[...]" Sp. [...] w T. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji tej zarzucili: - naruszenie konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania, wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej; - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 12 § 1, art. 36 w zw. z art. 35 § 3, 77 § 1 i art. 80 Kpa; - naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Skarżący wskazali, iż obie spółki prowadziły od 2 września 1994 r. na nieruchomości działalność gospodarczą i zorganizowały dwa dobrze prosperujące przedsiębiorstwa. [...] produkuje styropian, natomiast [...] zajmuje się produkcją materiałów budowlanych i prowadzi usługi ogólnobudowlane, w tym docieplanie budynków i handel materiałami budowlanymi. [...] zatrudniają łącznie ponad 120 pracowników. Obydwa przedsiębiorstwa są w fazie wzrostowej, co przejawia się wzrostem sprzedaży w ujęciu rzeczowym i finansowym zysku i czystych przepływów pieniężnych. Właściciele spółek w ostatnich latach ponieśli znaczące nakłady na przedmiotowe przedsiębiorstwa, które spowodowały, że aktualny ich stan techniki i technologii umożliwia prowadzenie w nich działalności gospodarczej, przez co najmniej kilkanaście lat, bez konieczności ponoszenia znaczących nakładów. W czasie tworzenia przedsiębiorstw jak też w trakcie ich rozbudowy skarżący w żaden sposób nie byli informowani, że przedmiotowa nieruchomość może podlegać wywłaszczeniu. Do momentu wywłaszczenia, właściciele firm nie zamierzali podejmować decyzji o zmianie lokalizacji przedsiębiorstwa, a tym bardziej ich likwidacji, zwłaszcza, że prowadzona działalność była dochodowa, a miejsce działalności znane dla współpracujących kontrahentów i odbiorców indywidualnych. Skarżący podnieśli, iż w związku z wywłaszczeniem, spółki nie mają obecnie możliwości kontynuowania działalności gospodarczej w tym miejscu. Przez odebranie wieczystym użytkownikom praw do nieruchomości właściciel gruntu spowodował, że obie spółki prowadzące przedsiębiorstwa jako całość złożone ze składników wymienionych w art. 551 kodeksu cywilnego, utraciły możliwość dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Gmina T. nie dysponuje gruntami, na których byłoby możliwe odtworzenie wywłaszczonych przedsiębiorstw, ani też nie może wskazać gruntów, których przeznaczenie w planie miejscowym na to pozwala. Skarżący zarzucili, iż odszkodowanie ustalone na kwotę [...] wystarczyłoby jedynie na zakup odpowiedniego terenu oraz uzbrojenie i ogrodzenie. Wartość odszkodowania ustalona w decyzji organu I instancji jest niewspółmierna do kosztów odtworzenia obu przedsiębiorstw w obecnej skali produkcji. Skarżący nie mają możliwości przeniesienia swojej działalności w inne miejsce na terenie miasta T., gdyż zarówno Gmina Miasta T. jak też Skarb Państwa nie dysponują dla nich odpowiednim gruntem. W praktyce oznacza to, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości prowadzi do konieczności likwidacji obu spółek, a zaprzestanie ich działalności na okres co najmniej dwóch i pół roku, niezbędny do odtworzenia produkcji w innym miejscu, będzie działaniem ekonomicznie nieuzasadnionym i z góry skazanym na niepowodzenie. Fakt ten potwierdza w swojej opinii biegły T. T. Skarżący podkreślili, iż w przedłożonym przez nich operacie określona została rynkowa wartość przedsiębiorstwa tzn. łączna wartość wszystkich zorganizowanych składników przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej. Ponieważ, zgodnie z prawem, integralną częścią przedsiębiorstwa są także prawa do nieruchomości, zatem w wartości przedsiębiorstw mieści się również wartość tych praw. Wycena ta została sporządzona w oparciu o zasadę ograniczonego wywłaszczenia, zawartą w części art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który brzmi: "Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele za słusznym odszkodowaniem". Określenie wysokości odszkodowania powinno być słuszne, a więc ekwiwalentne do wartości wywłaszczonej nieruchomości. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania skarżący wskazali, że organ odwoławczy nie może orzekać wyłącznie na podstawie dostarczonych akt sprawy, ale sam winien podejmować ocenę, czy zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy jest wystarczający i adekwatny do istniejącego w dniu orzekania stanu prawnego. Celem postępowania odwoławczego nie jest sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego w I instancji, lecz także – jeżeli jest to niezbędne – uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy. Skarżący podnieśli, że organ nie odniósł się do zarzutów skarżących co do sposobu ustalenia odszkodowania przyjętego przez organ I instancji, w kontekście jego sprzeczności z konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania, gwarantowaną przez art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Kwestia ta jest o tyle sporna, iż nawet organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji przyznał, iż wywłaszczenie powinno nastąpić ze słusznym odszkodowaniem, a odszkodowanie określone w zaskarżanej decyzji nie odzwierciedla wartości przedsiębiorstw, a jedynie samą wartość nieruchomości. Skarżący przywołali orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczące "słusznego odszkodowania", wskazując, że w ocenie Trybunału słuszne odszkodowanie to odszkodowanie, które ma charakter ekwiwalentny w stosunku do wywłaszczonego mienia; inaczej mówiąc to takie odszkodowanie, które daje wywłaszczonemu właścicielowi możliwość odtworzenia rzeczy przejętej przez państwo. Niedopełnienie tego wymogu stanowi naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji. Skarżący wskazali, że stosowanie przepisów o odszkodowaniu musi uwzględniać zasadę słusznego odszkodowania, bowiem – jak wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny – w procesie interpretacji pojęć konstytucyjnych normy Konstytucji powinny narzucać sposób i kierunek wykładni postanowień zawartych w innych aktach normatywnych (z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r. sygn. akt P 5/99 (OTK 2000/2/60). Skarżący odwołali się także do unormowań art. 1 Protokołu nr 1, do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, oraz do orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Wskazali, że w płaszczyźnie prawno-międzynarodowej, niedopełnienie wymogu słusznego odszkodowania może być uznane za naruszenie proporcji pomiędzy stosowanymi środkami a celami, które zamierza się osiągnąć poprzez wywłaszczenie. Należyte odszkodowanie stanowi więc element kształtujący stan właściwej równowagi pomiędzy potrzebami wynikającymi z ogólnego interesu społeczeństwa, a wymaganiami związanymi z ochroną podstawowych praw jednostki. W końcowych wywodach skargi skarżący zarzucili naruszenie zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W tym przypadku nie ma ustawy szczególnej, która dopuszczałaby odmienne kryteria kontroli niż zgodność z prawem. Tak więc kontrola sądu administracyjnego sprawowana będzie pod względem zgodności z prawem, a wiec czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca są bowiem zgodnie z obowiązującym prawem. Organy obydwu instancji prawidłowo wskazały podstawy prawne ustalenia odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego oraz prawo własności budynków i innych naniesień na gruncie. Nie ma więc potrzeby ponownego przywoływania zastosowanych przez organy przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, że operat autorstwa rzeczoznawcy A. L., został sporządzony prawidłowo, tj. zgodnie z przepisami wyżej wskazanych ustaw oraz powołanymi przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organy oceniły zarówno zastosowane podejście i metodę wyceny, wskazane w operacie nieruchomości podobne i wyprowadziły prawidłowe wnioski z tej oceny. Ocena ta jest prawidłowa. Zaznaczyć należy, że zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji jak również w skardze skarżący nie kwestionowali prawidłowości metod i sposobu wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę A. L. Zarzucali natomiast organom, że przedmiotem wyceny powinno być przedsiębiorstwo jako funkcjonująca całość, a nie jedynie prawo użytkowania wieczystego oraz znajdujące się na gruncie budynki i inne budowle. Skarżący przedstawili operat sporządzony na własne zlecenie przez rzeczoznawcę T. T. Organ w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, powołując się na obowiązujące przepisy prawa, dlaczego nie uwzględnił operatu szacunkowego sporządzonego przez T. T., a za podstawę ustalenia odszkodowania przyjął operat sporządzony przez A. L. Trafnie w zaskarżonej decyzji wskazano, że w świetle przepisów ustawowych mających w sprawie zastosowanie organy administracji publicznej nie mają podstaw do ustalenia odszkodowania za przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 551 k.c., a także za ewentualne przyszłe straty związane z likwidacją tego przedsiębiorstwa. Sąd podziela stanowisko organu, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, będące podstawą prawną orzekania w niniejszej sprawie, nie przewidują odszkodowania za inne składniki majątkowe niż nieruchomość (użytkowanie wieczyste lub inne prawo rzeczowe) oraz za inne przyszłe szkody nie dające się w chwili obecnej przewidzieć. Przepis art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie stanowi, że wywłaszczenie "nieruchomości, użytkowania wieczystego" następuje za odszkodowaniem. Z kolei nieruchomość, czy też prawo użytkowania wieczystego nieruchomości jest tylko jednym ze składników przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 551 k.c. Wobec tego ewentualna szkoda, na którą powołują się skarżący, nie mogła być objęta ani operatem szacunkowym, ani decyzją odszkodowawczą. Organy administracji publicznej mając jednoznaczny przepis ustawowy, już z tej tylko przyczyny, nie miały podstaw do bezpośredniego stosowania przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz do orzekania o odszkodowaniu za przedsiębiorstwo i ewentualne szkody związane z jego likwidacją bądź przeniesieniem na inny teren. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organy konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania, wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji, wskazać ubocznie należy, że w piśmiennictwie podnosi się, iż słuszne odszkodowanie nie zawsze oznacza odszkodowania pełnego. To pierwsze odszkodowanie w sposób uzasadniony może być umniejszone. Zamieszczone w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wyrażenie "słuszne odszkodowanie" nie pełni funkcji wyłącznie gwarancyjnej i ochronnej w stosunku do własności prywatnej, lecz przeciwnie - daje ustawodawcy zwykłemu możliwość wywłaszczenia także za niepełnym odszkodowaniem. Jednakże w niniejszej sprawie odszkodowanie co do wygasłego prawa użytkowania wieczystego, własności budynków i naniesień na gruncie, a więc co do przedmiotu wywłaszczenia, jest odszkodowaniem pełnym i słusznym. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny pojęcie "słusznego odszkodowania" powinno być rozważane również w kategoriach odszkodowania należnego w całości lub w części. W takim ujęciu kryterium "słuszności" rozstrzygałoby o tym, w jakich sytuacjach wywłaszczenie rodziłoby pełny obowiązek odszkodowawczy, a w jakich obowiązek powyższy byłby ograniczony. Decyzja w tej mierze należałaby do ustawodawcy zwykłego (por. K. Świderski, w artykule ,,Konstytucyjne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia", CASUS, 2007 1/12). Sąd w niniejszym wyroku podziela tę argumentację. Tym samym Sąd nie podziela zarzutu skargi, że organy administracyjne naruszyły art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Z analogicznych przyczyn na oddalenie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Protokół ten jest umową międzynarodową, został ratyfikowany i opublikowany, zawiera także zakazy o dość precyzyjnie określonej treści. Mimo istotnych cech tzw. samowykonalności tego przepisu, nie ma jednak powodu, aby na tej podstawie zarzucić organowi jego naruszenie, skoro Konstytucja implementuje tę regulację na poziomie krajowym (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji). Inny jest zresztą cel przepisu (który nie normuje on kwestii odszkodowania, lecz stanowi o poszanowaniu mienia i warunkach pozbawienia własności) - trzeba go postrzegać w perspektywie całego systemu ochrony praw człowieka przez Radę Europy, która opiera się na dość wyjątkowym na tle zasad prawa międzynarodowego upodmiotowieniu jednostki względem państwa i umożliwieniu tej pierwszej dochodzenie roszczeń przeciwko własnemu państwu, jeżeli obowiązujący w nim porządek prawny nie zapewnia poszanowania praw podstawowych. Należy zatem wskazać, że obowiązujący w Polsce porządek prawny ogólnie nie odbiega od standardu prawnomiędzynarodowego ochrony własności. Słuszne odszkodowanie to odszkodowanie sprawiedliwe oraz ekwiwalentne. Skoro Skarb Państwa nie stał się właścicielem przedsiębiorstwa, a jedynie budynków i naniesień na gruncie, a z mocy ustawy nastąpiło wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego, to ustalenie odszkodowania uwzględniającego wartość przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 551 k.c. mogłoby rodzić wątpliwości co do sprawiedliwego i ekwiwalentnego odszkodowania. Natomiast powołane w skardze orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczyły wprawdzie słusznego odszkodowania, lecz wyłącznie za wywłaszczoną (lub nabytą z mocy prawa ) nieruchomość. Należy jeszcze raz mocno podkreślić, że przedmiotem wywłaszczenia nie było przedsiębiorstwo, a tylko wówczas zarzuty skargi mogłyby być uznane za zasadne. Tymczasem skarżący domagają się odszkodowania za składniki majątkowe które nie podlegały wywłaszczeniu, a wobec tego przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji nie może mieć do nich zastosowania. Sąd podziela argumentację organu zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnośnie braku podstaw do doliczenia podatku VAT do kwoty odszkodowania. Jak prawidłowo organ wskazał, podatek ten nie jest efektem gry rynkowej ( a podstawą ustalenia odszkodowania jest wartość rynkowa nieruchomości) i nie jest elementem wykreowanym przez rynek. Dlatego tez wyliczona wartość odszkodowania nie obejmuje podatków i opłat oraz innych obciążeń publicznych. Z przyczyn wskazanych na wstępie uzasadnienia nie można także podzielić zarzutów skargi odnośnie naruszenia przez organy przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Zarzuty skargi odnośnie przewlekłości postępowania ( naruszenia art. 12§ 1, 35§ 3 i 36 kpa) nie mogą być rozpoznawane w niniejszym postępowaniu, gdyż kwestie te mogły to być przedmiotem skargi na bezczynność. Biorąc pod uwagę wszystkie wyżej podniesione okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.).